城鎮化進程中空心村現象的成因及治理對策

喻小倩

（重慶工商大學融智學院 重慶 401320）

1 引言

近年來，由于城鎮化進展的不斷加快，許多農村勞動力來到城里打工，導致農村村落空心化的情況逐漸嚴重。擺脫空心村情況，增強農村人居生活環境，充分利用農村建設用地，確保適當的耕地規模是現階段空心村治理的主要方向。然而進行空心村治理時，一定要足夠重視空心村帶來的歷史以及現實影響，足夠重視農民的財產權利以及自身意愿，有目的性的研究以及部署空心村治理制度，方可實現空心村治理的全面滿意以及安定和諧。

2 農村空心化的基本內涵與特征

2.1 農村空心化的內涵。從實質上來看，廣大鄉村的空心化屬于工業進程、信息化、城鄉轉變和一體化進程中的一種惡性產物，屬于多樣的經濟改革過程在農村經濟形式中的體現。生活區的不停建造造成了土地資源大量的浪費。作為課題調查對象的成都位于四川盆地西部的一處沖積平原，在平原地區不但村莊數量多且分布廣，村莊規模大小不一，村莊間距小密度大。物理形態的農村發展與空心化很大程度消耗了為數不多的土地資源，對中國的土地維護和農作物健康生長構成嚴重威脅。

2.2 空心村的特點。①由于遠離農村核心路程的擴大，住房的質量水平出現了提升的態勢；②由于遠離農村核心路程的擴大，農村人口平均占有土地面積出現了減少的態勢；③由于遠離農村核心路程的擴大，農村的人口數量出現了減少的態勢。

3 空心村形成的主要原因

3.1 體制與制度的原因。城鄉二元制度是空心村出現的最基本因素。自1958年起，城鎮和農村的不同制度要求將農民的利益捆綁在農村集體土地上，束縛了農村人去往城市的自由，所以巨大的農村人口數量造成了與之相配的龐大的宅基地數量。因為工業進程、城鎮化和農村勞動力組成的改變，成年勞動力去往城鎮，但是城鎮化遲延于非農化需要，現階段城鄉二元戶籍制度和社會保障制度不容易在制度上給予去往城市務工的農民最基本的生活保障，所以堅持不放棄老家的舊宅基地是十分正確的選擇。自農民非農務工和工作與戶籍的轉變政策放寬以來，農民進城務工相對不困難，但難的是賺取到進城購房所需的工資，農村勞動力大部分都是短期的流動，農村宅基地不可以自由交易，退出的制度缺失，這就造成了農村舊宅基地的“季節性空閑”。所以，為了城鄉的共同發展，保護農民的基本利益，推動農村所有土地流轉置換向前發展，解決城鄉土地一體化要求，是空心村管理和新農村建設所必須要解決的產權制度問題。

3.2 管理與政策因素。缺少集中的管理，發展不合理，審批制度不完整，大部分農村僅僅重視村外新區發展和改造，但是忽視了農村本來的舊宅基地的合理的規劃和使用，還有一些村委會干部法律意識不強，不按程序，不遵守制度，以自己的意愿批復大小不等的宅基地，導致村內舊宅基地大量空閑。還有，大部分的管理部門對于農村宅基地的管理不夠重視，同時農村土地使用制度有缺失，農村宅基地的管理法規不健全，建房約束機制不完善，對農村宅基地的合法轉讓及買賣缺少制度規定和政策約束，對農村人均擁有房屋的面積也缺少相應的規定，對農村空閑、舍棄的宅基地的管理沒有有關的法律條文。有關部門就多占、超站、亂占土地的做法要怎樣處罰，對土地有償使用等還沒有相關政策和法律法規。

3.3 地理因素。造成農村空心化的原因非常多，但地理因素屬于最為主要的原因。土地是農村人口生活和生產的最根本保障。但是有的地區土地貧瘠，農作物產量低，農民的人均收入不高，甚至保障最基本的生活都非常困難。還有的農村資源不足，農民缺少除耕種以外的經濟來源，所以為了不斷提高自身的經濟收入而去城市務工的農村勞動力日趨增加。農村的交通不便利，原因是農村的地勢復雜，沒有辦法對原有的基礎交通設施進行升級改造，這就意味著獲得外來投資的機會變得少了。區位因素也影響了農村空心化。在有公路經過的區域，農民因為交通方便，或者為了在村鎮交界處進行商品交易，會將新房沿著公路建設。但是村中心因為擴大收入困難，因此產生了閑置地、廢地。

3.4 經濟因素。進城務工、經商的農村勞動力的增加屬于導致農村宅基地閑置的另一個主要因素。由于城鎮化水平的快速發展，很大一部分農村勞動力進城務工、經商，導致農村居住人口呈逐年下降的趨勢，大部分農民在城鎮買房，造成農村中的住宅閑置。還有，現住在農村的農民很多都是社會弱勢群體，生活困難，加之農村經濟拮據，無力改變本身的居住環境。

4 綜合治理空心村的對策建議

“空心化”造成的空心村在很大程度上延緩了鄉村的經濟發展，對全面深化改革、推進新型城鎮化建設都會形成負面的影響，努力增加農村發展活力，促進農村經濟健康發展，有必要進行統一的規劃，采用多種方式來治理農村“空心化”。

4.1 建立和完善農村宅基地流轉機制。 《物權法》第一百五十三條規定，“宅基地使用權的獲得、使用以及轉讓，符合土地管理法等法律和國家有關規定”。現階段中國的土地管理法沒有就宅基地的轉讓做出詳細的要求，很大程度上對宅基地的轉讓造成了干擾。法律規定的停止不前約束了對農村土地資源的使用。改革是必然的，堅決的建立農村宅基地流轉、交易的一系列法律法規，建設農村宅基地交易市場，激活大量廢棄、閑置的農村土地的活力。2014年12月中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，意見中提到在堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不破壞、農民利益不損失三條底線的原則上，有條不紊的推進農村宅基地流轉試點工作，工作要在2017年年底結束。

4.2 加強農村治理的規劃與引導。空心村的治理是一個存在很多問題的繁雜工程，牽扯到的是億萬農民的根本利益，一定要堅持在依法治國的原則下，全局統籌、認真實行，一定要不損害農民的基本利益，國家要借資源整合得到更大的發展空間，最終建成與全面深化改革配套的新型繁榮農村社會。一是要通過土地保護、農村面貌改善、新型城鎮建設相結合，科學設計合理的規劃方案。在對空心村基本狀況、治理潛力充分了解的基礎上，從村一級開始，層層制定合理的規劃方案。二是整理制定治理目標和時間表，共性的問題要制定出原則性規定，對于執行細節問題制定指導實施意見，保證在治理工作過程中貫徹執行。三是加強治理工作隊伍的建設。空心村治理工作瑣碎、利益糾纏復雜，一定要建設成一支作風過硬、有治理工作經驗的隊伍，切實的做好群眾工作，切實貫徹治理規劃。

4.3 培育和構建農村發展新環境。空心村產生的基本原因在于現在農村的發展環境已經不適應農民的發展要求，所以建設新的農村發展環境是必要的，將農村建設成為一個充滿希望的地方，讓新一代的農民不但可以追求城市夢，也可以通過勤勞來實現自己的鄉村夢。

4.3.1 鼓勵發展投資農村基礎建設，構建置業環境。發達國家的經驗證明，農村有能力吸收大量的勞動力就業，尤其在農業服務業。重點是農村基礎設施，特別是在通訊和道路等基礎方面取得長足的改善，農村就能接受現代服務業理念的影響。現代服務業的充分競爭，會作為增強農村經濟活力的根本。同時還要鼓勵務工農民返鄉創業。采取多種優惠政策鼓勵和激勵弱勢群體創業，使弱勢群體擺脫原有境況走向發展也是大部分國家一貫的做法。通過改變投資基礎環境，加強創業培訓，提高行政服務，制定優惠政策，優化農村的創業環境，吸引農民工返鄉，肩負起建設新農村的任務。

4.3.2 增強公共服務質量，健全完善的生活環境。農村公共服務落后是農村經濟發展落后的根本原因。公共服務是否完善直接影響到人們生活的福利和質量。因此要在通訊、飲食、醫療、垃圾處理、娛樂等方面進行改善，禁止土地使用的隨意性，與城市一樣進行科學規劃。

4.3.3 加強構建和諧的社會環境。城鄉二元結構、大部分農民工外出務工、貧富之間差距的增大、新老價值觀的不同，這些基本矛盾都是農村社會不和諧的原因。社會主義新農村建設需經歷長時間的奮斗，任重道遠，改善農村教育、解決農民就業、完善農村社會保障、健全農村醫療衛生事業、提高農民生活質量都是發展和諧社會的重要途徑。社會演變的過程中構建及強化和諧的社會關系尤為重要，將它做為正面力量，保障、維護和加強建設的成果。

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