村鎮建設檔案管理中的問題與對策

楊敏

村鎮建設檔案是村鎮規劃、建設及其管理活動中，直接形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像和電子文件等不同載體的文件材料，是村鎮建設發展歷程的真實記錄。村鎮建設檔案信息資源是村鎮依法行政、依法管理的法律憑證，是各類建設工程維修改造的運行圖，同時也是維護村民合法權益、調解村民民間糾紛的依據。

黨的十八大提出，我國新農村建設要著力推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務等城鄉一體化的發展戰略，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以城帶鄉、城鄉一體共同發展的城鄉關系。隨著這一發展戰略的組織實施，我國村鎮建設必將迎來日新月異變化，農民人居環境的不斷改善，村鎮基礎設施建設的投入不斷加大，必將形成大量的村鎮建設檔案資料，如何根據各地村鎮建設發展的實情，建立一套符合實際的建設檔案管理體制，研究制定切實可行的建設檔案管理規章，實行村鎮建設檔案的集中統一管理，積極發揮村鎮建設檔案的作用刻不容緩。

一、村鎮建設檔案管理工作中存在的主要問題

在我國檔案事業發展歷程中，如果說城建檔案事業是改革開放以來檔案工作的新生事物的話，那么村鎮建設檔案工作就是最近十年來隨著城鎮化建設、城鄉一體化發展的幼苗，現在的工作類似于市城建檔案工作20世紀八九十年代的初級水平，有的村鎮甚至還沒有真正啟動。通過調查摸底和深入分析，筆者認為村鎮建設檔案工作主要存在以下幾個突出問題：

1.村鎮和有關部門對村鎮建設檔案工作不夠重視，檔案意識淡薄。通過走訪和調研，發現大多數鄉鎮黨政部門一年內的黨委委員會議和政府工作會議基本沒有關于村鎮建設檔案工作的議題，有的連分管領導也不明確，以至于在建設檔案管理組織體系、管理規章和制度、人員配置、庫房建設等方面得不到保障。無論是鄉鎮的領導，還是有關部門的工作人員對村鎮建設檔案工作和村鎮建設檔案的內容、管理和作用都了解甚少，缺乏檔案意識，村鎮建設檔案工作難以適應現代城鎮化、城鄉一體化發展戰略的需求。雖然近幾年來省、市、縣等上級主管部門為了全面推動村鎮建設檔案工作的發展，積極開展村鎮建設檔案工作目標管理活動，各鄉鎮建設檔案工作有所改善，但是我們不能忽視有相當一部分村鎮是臨時抽調人手，對現存于鄉鎮建管所（中心）的歷史檔案，進行突擊清理、分類、整理上架，考核驗收結束后，村鎮建設檔案工作或許又回到原點，距離村鎮建設檔案工作正常化的健康發展道路還很遠。

2.村鎮建設檔案散失在各部門和個人手上，沒有實行集中統一管理。近十年來我國村鎮建設的規模和投資不斷擴大，在建設發展過程中產生了大量的建設檔案，不僅內容龐雜，而且門類眾多，有綜合類、村鎮規劃、建筑工程、市政工程、水利工程、文物古跡保護、產權產藉、房屋拆遷、園林綠化等一般建設管理類檔案，還有在城市建設中很少遇到的土地租賃管理、村民私房建設和管理、村鎮綜合環境治理、特色示范村鎮建設及管理檔案等。長期以來，由于對村鎮建設檔案工作的認識不足，絕大部分應當收集保存的檔案殘缺不全，基本散落在當事人和有關部門手上，沒有實行集中管理。例如：村鎮建筑工程檔案僅有部分鎮政府產權和使用的房屋建筑檔案，而且也僅僅是一些合同、決算和施工圖，前期申請批復、土地管理、規劃管理、施工許可、招投標管理、施工技術文件、竣工圖等基本沒有，至于村鎮范圍內建設的企業、商業設施建筑基本沒有檔案；村鎮道路建設、供水管線、近幾年村鎮居民點污水收集系統和小型污水處理設施等市政基礎設施檔案，也是嚴重短缺不全，等等。

3.村鎮區劃調整給村鎮建設檔案管理帶來的新挑戰。近年來隨著我國村鎮行政區劃調整，村鎮管理機構大幅精簡，行政辦事效率顯著提高。但隨之帶來的建設檔案管理卻未能適應新形勢發展的需求，有的村鎮在機構調整過程中，沒有將建設檔案進行有序的移交，仍然存放在原處，且無人管理；有的村鎮雖然將檔案移交歸新的管理機構，但僅是將檔案搬放在一起，完全沒有融入新的管理模式；更有甚者，有的村鎮撤銷合并后，檔案資料無人管理，致使大量檔案遺失。

4.缺乏專職管理人員和庫房等必要設施，管理水平落后，難以適應新形勢發展的需要。當前大部分鄉鎮都沒有專職建設檔案管理人員，一般情況下，也就是在建管所（中心）設兼職建設檔案人員，由于兼職人員手上具體事務十分繁雜，能將本部門形成的檔案管理好都顯得力不從心，根本沒有時間來處理全鎮的建設檔案工作，何況村鎮建設檔案工作還涉及土地管理、農經、水務、拆遷等多個部門，跨部門的協調和對建設工程檔案的形成、積累、整理歸檔工作的指導與監督，更是困難重重。設立滿足檔案安全存放需要的獨立庫房，現在看來還有很多村鎮無法做到，有相當一部分村鎮就是在辦公室配置幾個檔案柜，檔案有地方存放而已，條件十分簡陋，檔案的安全受到嚴重威脅。

二、加強村鎮建設檔案管理工作的對策

我國村鎮建設的規模、常住人口、經濟發展差異巨大，有的建制鎮無論是區域大小還是常住人口都與中小城市沒有什么區別，如廣東的獅山鎮、長安鎮、虎門鎮、大瀝鎮、厚街鎮、常平鎮，浙江的龍港鎮、柳市鎮，河北的燕郊鎮，江蘇的盛澤鎮等，都是已經超過20萬人口的中等城市規模。5萬到20萬人口的鎮（相當于小城市）則更多，但90%的鎮常住人口在5萬人以下。因此，做好村鎮建設檔案工作應因地制宜，無須照搬一個發展模式。

1.村鎮建設檔案工作機構設置、人員配置、庫房建設

（1）凡是常住人口達10萬以上的鎮，尤其是目前常住人口已超20萬的鎮，都應當按照中小城市規模的要求設置城市建設檔案館，機構、人員、制度建設、庫房設施等均應當符合市一級城建檔案館的基本要求。

（2）常住人口在5萬到10萬的鎮，應當設置獨立建設檔案室、配備專職人員不少于2人、專用庫房不應小于300平方米，負責全鎮范圍內的建設檔案工作。

（3）其他鎮可以根據當地經濟發展和村鎮建設的具體情況而定。一是經濟條件好、村鎮建設發展比較快的鎮可以建立獨立的建設檔案室，人員配置和庫房建設視情況而定，但至少有專職人員和100平米的庫房。二是經濟條件一般的鎮，機構設置、人員配置同上，但不設置獨立的庫房，建設檔案相對獨立地存放綜合檔案室庫房內，合理利用鎮政府的庫房資源，減少不必要的投資。三是經濟條件較差的鎮，村鎮建設檔案工作由鎮政府綜合檔案部門統一管理，綜合檔案室負責全鎮建設檔案的業務指導，村鎮建設所（中心）、土管所、經濟辦、水務所、拆遷辦等部門各自負責自身產生的建設檔案，按照規定移交到綜合檔案室。上級城建檔案管理部門負責對綜合檔案室和產生建設檔案的部門進行業務指導和督促。

2.建立健全管理制度，實行建設檔案集中管理

無論建設檔案管理機構如何設置，實行村鎮建設檔案的集中管理都需要建立以下基本制度：一是由鎮政府制定《村鎮建設檔案管理辦法》，明確建設檔案管理部門的性質、職能；明確鎮政府各有關部門和參建單位在村鎮規劃、建設及其管理活動過程中的職責；明確檔案歸檔、管理和對社會服務的基本任務。二是由鎮政府或者建設檔案管理部門制定《村鎮建設檔案的歸檔范圍和內容》，明確各有關單位業務管理和業務技術檔案形成的內容和移交歸檔的辦法；明確建設工程檔案的內容和移交辦法等。三是建設檔案管理部門制定《村鎮建設檔案的分類》《村鎮建設庫房管理規定》《村鎮建設檔案對外服務的規定》等具體規章制度，確保建設檔案管理工作的可持續發展。

3.重視人才培養和信息化建設，增強村鎮建設檔案工作發展動力

當前村鎮建設檔案工作人員的文化水平參差不齊，具備檔案管理專業和建設工程專業的人才少之又少，檔案管理信息化、數字化建設尚未列入議事日程。各市、縣（區）城建檔案管理部門、鄉鎮黨委政府要高度重視人才的引進和培養，加大對建設檔案管理部門的投入。首先要配置信息化、數字化的必要設備；其次要建立一個適合各地需求的建設檔案管理系統，分階段推進村鎮建設檔案全文數字化管理，以滿足日益發展的村鎮建設和管理需求，發揮建設檔案的重要作用。

三、村鎮建設檔案管理工作發展方向

村鎮建設檔案工作還處于起步階段，人們對其發展方向還處于迷茫之中，這也或多或少地影響到基層建設檔案工作人員的積極性。研究分析今后工作的發展方向有利于我們正確認識工作性質和目標任務，同時也有利于我們制定科學的發展規劃和工作計劃。筆者認為，推進村鎮建設檔案工作，一要充分認識到村鎮建設檔案室是我國城建檔案事業的組成部分，是村鎮建設過中收集建設檔案的基地，肩負著向上級檔案館移交長期和永久保存的城建檔案的重任；二要充分發揮村鎮建設檔案室在村鎮規劃、建設和管理活動中的咨詢服務中心作用，這就需要我們建立全文數字信息管理系統，不受檔案實體存放地的變化而影響咨詢服務；三要著力打造一個全方位服務于村鎮建設的智囊團隊。