中國社會工作立法的三重論域

任文啟

社會工作立法議題，從社會工作開始重建就伴隨著其發展，諸多交叉研究在十六屆六中全會之后開始呈現井噴之勢。由于這一議題橫跨社會工作與法學兩個學科，所以往往具有兩種理論范式，就社會工作學而言，社會工作立法是社會工作獲得承認、獲取合法性和規范性發展的前提，也是社會工作不斷深入發展，從微觀的服務走向宏觀社會政策及立法層面改觀的自反身性價值觀的要求；就法學而言，這更多是一個特定領域的專項立法的問題，是眾多立法問題中的一個，遵循國內外立法學的外在軌跡和內在要求，既要參考大陸法系的做法，又要借鑒海洋法系的慣例，既要學習此前專項立法的經驗，又要考察新事物發展的特征。然而，目前的問題是，即便有一部《社會工作法》出臺，就可以代表社會工作獲得承認了嗎？或者說，當這樣一部專項立法工作完成的時候，是不是就代表社會工作一勞永逸的獲得了其在法律上的地位了？如果說法律上承認社會工作合法性而立法是為其名，而實際中社會工作是否得到了應當有的社會認可和社會地位是其實，這名實之間的關系，到底是先有雞還是先有蛋？基于此，我們需要在中國話語的基礎上重新探討一個問題：當我們在說社會工作立法的時候，我們在談論什么？

當然，何謂中國話語？那就是關于社會工作和立法這兩個概念的中國基礎。首先，就社會工作而言，其在中國從起步開始就不是自發產生的，而是有著強有力的國家干預和政治設定，它既與伊麗莎白的《濟貧法案》有所不同，也與德國的《社會保險法》相去甚遠。它是既有的以“中國式社會工作”的“民政工作”為前提，又由民政系統所引領和推動的，現代化的社會服務體系的引入和建立，與執政黨“全心全意為人民服務”的宗旨相一致，在“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”基礎上解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、創新社會治理。其次，就立法而言。從依法治國方略提出以來，我黨先后提出過兩個“十六字方針”，其一是鄧小平時代提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，其二是習近平時代提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，先后的變化體現出法治中國在不同階段的不同要求。2010年，我國已初步建成社會主義法制體系，這說明總體立法的時代任務已經完成，隨后進行的便是查缺補漏和科學精細化的立法和立法之后的執法、司法與守法的問題。然而，這僅是立法問題的一個方面。另一個方面則如鄧正來等人所言，立法任務雖然業已完成，立法的效果卻并不盡如人意，表現在執行、司法和守法上，我們僅僅有法律的文本，而無法治的精神和法律所規范的實質秩序。實際影響和發生效應的又是什么呢？這就是本文要討論的，社會工作立法的三重論域，可以依次分為微觀、中觀和宏觀。

第一重論域：微觀上以《社會工作法》為核心的社會工作承認、規范與法治化

這即是諸多學者集中討論的“社會工作立法”議題，如袁光亮所言，是有關于社會工作的主體、服務對象、工作過程和工作內容等的法律承認與規范。在此，社會工作在法律上的淵源是所有倡導社會工作立法的學者們共同的要求，一個基本的法學命題就是，“一門職業在社會層面的認可首先表現為在國家法律法規層面的認可”。為此的所有努力也都在于如何討論和推動中國的《社會工作法》的出臺。目前基本的研究思路是，從法律規范的系統中討論社會工作如何合法性，以及如何借鑒國外社會工作立法的先進經驗。這一重論域的問題在于，但凡每一門法律的出臺，往往既是相關權力機關進行權力博弈的產物，也是這一待立法事務在社會層面的需求和其自身發展程度的自然呈現，缺少這兩點作為鋪墊，往往是操之過急的，要么胎死腹中，要么揠苗助長。拿2016年草草出臺的《社區矯正法征求意見稿》來說，作為主管部門的司法部既未拿到掌握這一法律立法的主動權，也沒有將社區矯正推動到恰當成熟的地步，導致這一部法律的出臺至今遙遙無期。基于此，社會工作獲得承認的基礎是否牢靠？社會工作是否發展成熟到可以用一部法律來框定？這是最基礎的問題，不得不察。第二重論域：中觀上以民生和社會政策為核心的保障性政策法規的建立與健全

十八大以來，黨在民生領域的政策導向愈加突出和顯著，十九大報告中，將“民生”問題提升到了相當高的層次，基本成為社會政策一詞的限定語。就中觀而言，社會工作立法之所以是以民生和社會政策為核心的保障性政策法規的建立與健全，是因為在我國，社會工作本質上就是為了服務困難群眾改善社會福利水平而生的。同時，在我國的政策法規體系中，從憲法到具體的部門法律，往往規定的比較原則和粗略，這就給部門規章，乃至一些規范性文件很大的操作空間，而很多規范性文件的出臺，又在總體上與黨的政策密切相關，所以，毋寧說，我國的規范性文件比法律具有更強的可執行性效力。因此，社會工作的立法，在廣義上，就應該是更多民生和社會政策相關的規范性文件的出臺，這些規范性文件確立了基本的政策性需求，而這些需求界定了相應的政府行為，也就促進了政府職能轉移和社會工作服務項目的承接。

從另一個方面來說，社會工作從微觀服務，走向結構性社會工作，乃至走向政策和立法倡議，在目前的論域下，就是對各個部門出臺相關規范性文件的影響，這也提醒社工研究和社工實務從業人員的工作方向與創新思路——去游說相關部門出臺相應政策，而不限于在既有政策框架下開展專業研究和專業服務。

第三重論域：宏觀上以社會發育和發展為核心的“社會法”時代的轉型與確立

社會建設的概念從改革開放30年開始變為熱點，反映出我黨和我國在不同歷史階段工作重心的轉變，就國家而言，從站起來到富起來，再到強起來，就社會而言，則是從附屬國家、伴隨經濟，到獨立發育發展。所謂“社會法”，即是為了保護社會而進行的各種立法。它體現出一種發育發展社會的側重和時代議題，具體轉型表現在：從國家建立開始強調公權，到經濟建設過程中強調私權，再到社會發育和發展的時代，所要強調的就是每一個公民的社會權利。這種社會權利，既是一種“人人為我我為人人”的互惠式權利，也是一種經由國家讓渡給社會的“共享權利”；既是一種強調人道主義和社會公正的保障性權利，又是一種促進個人發展提升社會能力的支持性權利。當我們在宏觀層面講社會工作時，就需要明確，社會工作是為了“社會而工作”，以“社會的方式”而工作，是一種最終“歸屬于社會的”工作。在此意義上，社會工作立法不簡單是一個專項的立法議題，而涉及到執政黨的政策轉向和時代轉型，社會工作僅僅只是這其中的一個旋鈕而已。