漫談我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)工作立法問(wèn)題

袁光亮

社會(huì)工作立法茶座文章僅代表作者本人觀點(diǎn)

為了推動(dòng)中國(guó)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展，并為廣大中青年學(xué)者提供交流與對(duì)話平臺(tái)，《社會(huì)與公益》特開(kāi)設(shè)“社工學(xué)人茶座”，茶座每期擬定一個(gè)主題并邀請(qǐng)2-4名社會(huì)工作專(zhuān)家學(xué)者圍繞主題進(jìn)行交流、探討。誠(chéng)邀關(guān)心、支持社會(huì)工作發(fā)展的各位專(zhuān)家學(xué)者做客茶座。

黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，并明確全面依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。法治的發(fā)展歷史表明，在現(xiàn)代社會(huì)，一種職業(yè)的最終社會(huì)認(rèn)可往往表現(xiàn)為國(guó)家立法的認(rèn)可，注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師這三種職業(yè)正是通過(guò)明確的法律認(rèn)可在各國(guó)得到了快速的發(fā)展。作為現(xiàn)代社會(huì)一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)的職業(yè)活動(dòng)，我國(guó)的社會(huì)工作要得到快速發(fā)展，同樣必須有法可依。只有科學(xué)開(kāi)展社會(huì)工作立法，才能確保我國(guó)的社會(huì)工作真正有法可依。

1.立足國(guó)情和文化傳統(tǒng)

由于不同國(guó)家和地區(qū)的立法傳統(tǒng)的差異，不同國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)工作立法形式也有不同，例如大陸法系強(qiáng)調(diào)法典的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)形成完整的社會(huì)工作法律法規(guī)成文體系，而英美法系則往往通過(guò)單行法對(duì)社會(huì)工作進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定；立法模式也分為集中立法模式，即國(guó)家立法機(jī)構(gòu)制定一部?jī)?nèi)容全面的社會(huì)工作法，完整規(guī)定關(guān)于社會(huì)工作的各項(xiàng)制度的立法模式，例如加拿大艾伯塔省的《社會(huì)工作職業(yè)法》、馬耳他的《社會(huì)工作職業(yè)法》等，分散立法模式，即在多部法律中分別規(guī)定社會(huì)工作各方面制度的立法模式，例如奧地利的《社會(huì)工作人員法》、香港地區(qū)的《社會(huì)工作者注冊(cè)條例》等，附屬立法模式，即在其他法律法規(guī)中附帶地規(guī)定社會(huì)工作某一方面或幾個(gè)方面制度的立法模式，例如瑞典的《社會(huì)服務(wù)法》、韓國(guó)的《社會(huì)福利事業(yè)法》等。我國(guó)歷史上長(zhǎng)期采取單一制的國(guó)家形式，從立法體例上也一直遵從大陸法系的成文法傳統(tǒng)，因此采取統(tǒng)一的法典形式即集中立法模式，制定統(tǒng)一的社會(huì)工作法律法規(guī)，既符合時(shí)代發(fā)展的要求，又符合中國(guó)大陸法系的立法傳統(tǒng)，是我國(guó)社會(huì)工作立法的最佳選擇。

2.基于現(xiàn)實(shí)需要

中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告提出要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。”專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和行業(yè)化的社會(huì)工作，必須要有相對(duì)完善的法律法規(guī)依法保障社會(huì)工作者的執(zhí)業(yè)權(quán)利，保障社會(huì)工作者擁有良好的工作環(huán)境和社會(huì)氛圍，并為專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。必須清醒地看到，法是由一定的物質(zhì)條件決定的，這一特點(diǎn)決定了法的制定、頒布和實(shí)施必須與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要相適應(yīng)。且不說(shuō)我國(guó)當(dāng)前七成以上本科的社會(huì)工作者的月平均工資不足四千元，即使是要給服務(wù)對(duì)象提供利益和福祉，只有在立法過(guò)程中全面系統(tǒng)而深入地考察和確定這項(xiàng)福利事業(yè)所需的人力和物力，才能確保社會(huì)工作立法具有真實(shí)的可行性。基于我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)保障發(fā)展程度，在目前具體的立法操作上，雖然我國(guó)社會(huì)工作立法應(yīng)該以制定集中立法模式的《中華人民共和國(guó)社會(huì)工作法》為最終目標(biāo)，但依據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的實(shí)際和我國(guó)社會(huì)工作的現(xiàn)實(shí)需要，在當(dāng)前可以參考全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)1980年就出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》，但直到1996年才正式制定《中華人民共和國(guó)律師法》的經(jīng)驗(yàn)，只需要在制定了《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上制定《社會(huì)工作者條例》，并初步形成以《社會(huì)工作者條例》為核心的社會(huì)工作法律法規(guī)體系即可。

3.以服務(wù)為中心

中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”為了更好地回應(yīng)這種社會(huì)需求，我國(guó)社會(huì)工作立法必須堅(jiān)持社會(huì)法的基本定位，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為中心，重視服務(wù)對(duì)象的群體利益，以積極的心態(tài)和服務(wù)參與社會(huì)治理，促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)工作事業(yè)健康發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)以服務(wù)為中心的目標(biāo)，我國(guó)的社會(huì)工作立法必須注意服務(wù)對(duì)象的普遍性，即在開(kāi)展社會(huì)工作立法時(shí)對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行了全面深入地考察，努力使各類(lèi)弱勢(shì)群體都能被科學(xué)地劃定進(jìn)服務(wù)對(duì)象中來(lái)，并使他們的需要能夠通過(guò)社會(huì)工作者開(kāi)展的各種服務(wù)活動(dòng)得到廣泛的滿(mǎn)足；必須注意服務(wù)方法和技術(shù)的科學(xué)性，即社會(huì)工作立法要求由科學(xué)理論和方法來(lái)指導(dǎo)社會(huì)工作實(shí)踐活動(dòng)，并按照科學(xué)的服務(wù)方法和技術(shù)開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)：必須注意服務(wù)程序的規(guī)范性，因?yàn)樯鐣?huì)工作不是主觀隨意進(jìn)行的助人活動(dòng)，必須在各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格遵守專(zhuān)業(yè)規(guī)范和倫理標(biāo)準(zhǔn)，才能保證服務(wù)的正常提供和實(shí)現(xiàn)服務(wù)的目的。

4.根據(jù)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展水平

境外社會(huì)工作發(fā)展歷史證明：社會(huì)工作者的數(shù)量、規(guī)模固然重要，但是，更為重要和關(guān)鍵的是社會(huì)工作者隊(duì)伍的實(shí)務(wù)能力、專(zhuān)業(yè)能力和綜合性的專(zhuān)業(yè)質(zhì)量程度。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐看，一個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的工作要成為成熟的專(zhuān)門(mén)性職業(yè)，必須建立某種形式的執(zhí)業(yè)限制。實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度是合法管轄人們執(zhí)業(yè)的一種常用方式，通過(guò)頒發(fā)職業(yè)資格證書(shū)可以鑒定一個(gè)從業(yè)人員是否具有該服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐水平或從事該服務(wù)必須掌握的技巧和知識(shí)。而且，獲得職業(yè)資格證書(shū)同時(shí)可以幫助從業(yè)人員建立獨(dú)立和獨(dú)特的法律地位。但共同參與、共同發(fā)展畢竟是社會(huì)工作立法所追求的理想目標(biāo)，特別是我國(guó)目前社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教育不夠發(fā)達(dá)，每年的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生僅一萬(wàn)多人，在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)工作還缺乏廣泛的從業(yè)人力基礎(chǔ)的情況下，給社會(huì)工作制定一系列過(guò)分嚴(yán)格的資格認(rèn)證規(guī)定，不但不能促進(jìn)社會(huì)工作的發(fā)展，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬现萍s社會(huì)工作的發(fā)展。因此，社會(huì)工作立法首先應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，以滿(mǎn)足人們的需求解決百姓的問(wèn)題為目標(biāo)，同時(shí)注意符合專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者發(fā)展的規(guī)律，鼓勵(lì)社會(huì)工作從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)性，特別是鼓勵(lì)具有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教育背景的畢業(yè)生在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)中提供專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。

5.注重完善服務(wù)對(duì)象權(quán)利

作為以利他主義為使命的專(zhuān)業(yè)和職業(yè)，關(guān)心社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)發(fā)展的目的應(yīng)該不僅僅在于追求社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)地位，更重要的是關(guān)心社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象的福祉，尤其是處于弱勢(shì)地位的弱勢(shì)群體的福祉。同樣，在我國(guó)開(kāi)展社會(huì)工作立法的更重要的目的是通過(guò)完善社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象權(quán)利保護(hù)法律法規(guī)保障全社會(huì)成員基本權(quán)利和基本需求，特別是扶助社會(huì)弱勢(shì)群體，保障他們的基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)社會(huì)的公平價(jià)值和安全價(jià)值；同時(shí)不斷增進(jìn)社會(huì)福利，滿(mǎn)足全社會(huì)成員不同層次、不同方面的需求。而完善社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象權(quán)利保護(hù)法律法規(guī)，既為社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象獲得專(zhuān)業(yè)服務(wù)提供了法律依據(jù)，其實(shí)也為社會(huì)工作者開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)提供了職業(yè)領(lǐng)域。我國(guó)的社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象權(quán)利保護(hù)法律法規(guī)未必需要專(zhuān)門(mén)立法，但應(yīng)該具有關(guān)于社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)的明確規(guī)定，同時(shí)應(yīng)該明確社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)權(quán)利和職業(yè)地位，例如，“每個(gè)街道和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）至少配備1名專(zhuān)職或兼職兒童社會(huì)工作者”；“探索建立醫(yī)院社會(huì)工作者制度”；“社會(huì)工作者和志愿者在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的組織指導(dǎo)下參與社區(qū)矯正工作”。