慈善項目評估中的幾個問題

楊崢威

近年來，隨著政府向社會力量購買服務的不斷推進、慈善組織的不斷發展壯大，政府、捐贈人等對慈善組織項目管理的要求越來越高，慈善公益界和社會公眾對慈善組織公信力的期待也越來越高。2016年頒布實施的《中華人民共和國慈善法》明確要求民政部門建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估，并向社會公布評估結果，這使得對慈善組織及慈善項目進行評估不但是社會公眾的知情需要，更是依法辦事的法治要求。目前的慈善項目評估工作，主要包括慈善機構進行的自評估、慈善機構委托第三方機構進行的內部評估、服務購買方委托第三方機構進行的項目評估三類?？傮w上看，慈善機構對項目評估重要性、必要性的認識較為重視，評估也在一定程度上起到了以評促改、以評促管的作用，對于提高項目資金使用效率和項目社會效益都有積極作用，但筆者也發現慈善項目評估依然存在一些需要改進的問題，在一定程度上影響了評估的科學性和權威性。

一、慈善項目評估存在“各管一段”的現象

立項有評審、中期有檢查監督，結項有評估總結，這幾乎已經是慈善項目運作的“規定動作”，有助于從機制上確保慈善項目立項科學、執行規范、收效良好。但在實際項目執行中，往往存在著執行團隊、評估團隊“各管一段”的現象，影響了項目執行的效果，也影響了項目評估的科學性。

執行團隊方面，一些慈善項目執行團隊由于人員流動性較高、全職員工不足等問題，事實上存在著不少項目申請人不是項目執行人、項目執行人不是結項報告人的情況。申請項目的人員可能并不具體執行項目，項目書寫的天花亂墜但對項目的可操作性可能考量不夠；執行項目的人員由于不了解項目前期論證、申請過程，執行中難免出現困難、有時嘗試變通，甚至自行變動和調整項目內容；項目結項報告人中途接手，過程不夠了解、檔案資料不夠齊全，有時候會導致一些項目資料存在遺漏、變更事項說不清、整體成效道不明等問題。這種情況的存在既影響了慈善項目的績效評價結果，也影響了慈善組織的公信力。

評估團隊方面，立項評審、中期檢查、結項評估常常由不同的團隊負責，結項評估人員往往不太了解前期立項和中期檢查情況，短暫的評估會議只能蜻蜓點水聽取匯報、查閱部分材料、簡單提問，難以就項目實際執行情況進行深入細致的了解和評估。有時甚至會出現中期檢查否定立項評審意見、結項評估否定項目立項必要性的情況，影響了評估的科學性和權威性，也給項目執行團隊造成不小的困擾。

二、慈善項目評估指標存在“軟”“硬”之別

在項目評估中，有一些是根據“項目支出績效評價共性指標體系框架”及“非營利組織會計準則”等設置的評價指標，如資金到位率、到位及時率、管理制度健全性、制度執行有效性、項目質量可控性、質量達標率等，在不同的項目評估中這些“硬指標”相對比較類似或統一，因此在項目評估這幾項指標就顯得比較明確，在評估指標體系中顯得比較“硬”。但與項目目標掛鉤的績效產出類指標就相對不那么統一和明確，顯得比較“軟”，如評估一項困境兒童救助項目，可能其中有服務人次、小時數、服務對象改善情況、服務對象滿意度等指標；而評估一項慈善公益文化傳播項目，績效產出可能要考慮服務對象人數、服務覆蓋群體、傳播效果等內容。這些指標的設置與項目計劃、項目目標密切相關，在評估中可以結合項目申報書或者實施方案一一對應進行評估，考量目標完成情況，但有些項目的產出績效指標并不明確、或者量化考核有一定難度，一些項目執行團隊也容易在這方面含糊其辭，評估團隊需要靠“聽匯報”“看材料”甚至“憑感覺”進行評估，難免存在一些不周之處，這部分的評估就顯得力道“軟”。

實際上，慈善項目涉及到社會生活的方方面面，不同領域、不同性質的慈善項目，其績效目標千差萬別，也確實需要具體問題具體分析，在項目立項時就要結合實際設置科學的、合理的績效考核指標，考慮在中期檢查和結項評估階段如何測評項目的各類績效、效益指標。尤其對一些特殊的、不易量化考評的項目，更要在立項階段、評估前期仔細研究論證這部分的評估指標。例如，宣傳教育類項目要如何設置績效產出指標來評估該項目的社會效益、如何考量宣傳教育的效果和社會影響力，這是慈善項目評估中的一個常見問題。

三、慈善項目評估中存在一定的重財務、輕業務現象

重財務、輕業務也是慈善項目評估中的常見問題，即在評估中較多關注資金到位是否及時、財務制度執行是否嚴格、資金使用是否嚴格執行預算、票據是否合規等財務相關事項，而對項目運作情況、服務開展情況、服務成效等事項關注略顯不足。這樣在一定程度上造成了財務指標是剛性原則、底線不能破，業務指標不重要、可以打商量的印象，影響了慈善項目執行團隊、慈善組織對項目本身運作的科學性、專業性的關注，不利于慈善項目的創新，也不利于慈善組織的可持續發展。出現這種問題，筆者認為主要有兩個方面的原因。

一是財務指標相對比較明確、容易量化考評，而項目運作過程、項目效益等“軟指標”則不那么明確，而且慈善項目和慈善組織的財務問題是大家普遍比較關心的問題，所以在評估中對財務問題的關注比較多，在有限的評估時間內，對業務的關注就相對較少了。

二是項目評估團隊的構成影響了對項目內容和過程的關注。筆者近年來參與和了解的一些慈善項目評估中，評估團隊往往由管理專家、財務專家、業務專家構成，分別側重不同的評估內容，管理專家關注項目和慈善組織的管理制度執行、項目運作整體情況，財務專家關注資金到位、財務制度執行、項目支出合規性、票據合理性等問題，業務專家關注項目的具體運作過程、服務的專業性、項目社會效益等問題。這種分工合作在實際執行中可能帶來管理專家和財務專家話語權偏重、過多關注財務評價的問題，尤其是第三方評估機構搭建的評估團隊，管理和財務專家團隊相對穩定，業務專家隨著項目領域的不同經常輪換，尤其是在管理專家擔任評估團隊負責人的情況下，管理和財務專家的話語權常常超過了業務專家的話語權，在評估中出現重財務輕業務的情況也就不足為奇了。

上述三個問題，歸納起來主要是項目過程中三個階段評估的協調問題、評估指標中對共性與個性的兼顧問題、實際評估中對財務健康與項目成效的綜合考量問題，這是慈善項目評估發展過程中的問題，是目前我國慈善項目評估、慈善組織評估體制機制還不夠完善的具體表現，需要在評估實踐中不斷探索和完善。只有公益慈善領域改革的不斷推進、相關法律法規的不斷健全，項目購買方、承接方、服務對象等對項目評估重要性的認識進一步提升，慈善項目評估的體制機制繼續得到健全和規范，這些問題才能在實踐中逐步得到解決，從而更好地發揮慈善項目評估的積極作用，更好地促進慈善項目的規范化管理、科學化運作，更好地取得服務效果造福社會大眾。