“被動型增長”政府購買服務(wù)第三方評估組織的生成邏輯

徐選國　高麗

近年來，在深化社會體制改革和創(chuàng)新社會治理的強勢推動下，政府購買社會服務(wù)在全國各地如火如荼、方興未艾，社會組織也呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的趨勢。與此同時，第三方評估作為政府購買服務(wù)的一項重要實踐機制應(yīng)運而生。自2007年以來，中央和地方先后出臺了多項與第三方評估密切相關(guān)的指導(dǎo)意見，全面闡明了第三方評估作為社會治理創(chuàng)新的協(xié)同力量和社會監(jiān)督的重要平臺，既要進一步加快推進政社分工與合作，實現(xiàn)良性政社關(guān)系格局的構(gòu)建，也要切實發(fā)揮其對提高公共政策績效所具有的把脈會診和以評促建作用。

然而，根據(jù)筆者近幾年在第三方評估領(lǐng)域所長期參與的相關(guān)實務(wù)研究與實踐探索發(fā)現(xiàn)，第三方評估在具體實踐中存在著多重風(fēng)險困境，既包括外部環(huán)境、內(nèi)部治理，也包括業(yè)務(wù)發(fā)展、專業(yè)能力方面的問題。當(dāng)前政府購買社會服務(wù)第三方評估實踐面臨著結(jié)構(gòu)性、合法性、有效性以及道義性等風(fēng)險，很大程度上限制了其既有功能的彰顯與發(fā)揮。與此同時，更值得注意的是，面對全面性政策驅(qū)動、強制性制度實踐以及緊迫性行業(yè)訴求，第三方評估機構(gòu)隨之逐漸浮出水面。以s市為例，近幾年來，第三方評估機構(gòu)數(shù)量不斷增加，組織類型甚是多樣，既有專業(yè)的第三方評估組織、研究中心，也有會計師事務(wù)所、咨詢類公司，還有協(xié)會類樞紐型組織、培訓(xùn)機構(gòu)、教育性機構(gòu)，評估專業(yè)性更是參差不齊。從其整體發(fā)展態(tài)勢來看，日漸呈現(xiàn)出一種“被動型增長”的趨向。

所謂“被動”，乃是相對主動而言，指受外力推動而動或受他人的影響或牽制而發(fā)生行動”。那么，結(jié)合當(dāng)前第三方評估整體發(fā)展態(tài)勢來看，筆者認為，評估機構(gòu)的“被動型增長”主要包括兩方面意涵：一是，第三方評估機構(gòu)是在相關(guān)政府部門的催促和政府購買服務(wù)的評估需求的雙重驅(qū)使下建立起來的，面對政策文件的明確規(guī)定，各級政府所購買的各類服務(wù)項目均需進行第三方評估的審定，評估機構(gòu)由此而生。基于此，評估機構(gòu)成立的動因更多偏向于完成對服務(wù)項目的審查工作，協(xié)助政府對社會組織及其所承接的服務(wù)項目進行監(jiān)管，某種程度上逐步淪為政府治理與監(jiān)管的技術(shù)性工具。

二是，第三方評估機構(gòu)的內(nèi)在增長發(fā)展也具有被動型特征，當(dāng)政府購買服務(wù)項目的評估需求增加時，第三方評估機構(gòu)能夠借機承接更多的項目評估工作，則評估機構(gòu)整體發(fā)展表現(xiàn)出擴張性態(tài)勢；反正，需求減少，抑或同行競爭增加，則評估機構(gòu)很容易出現(xiàn)收縮性、后退性發(fā)展態(tài)勢。質(zhì)言之，在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型與體制改革下，第三方評估對于推動政府職能轉(zhuǎn)移、增強社會增長能力、促進政社分工與合作治理機制方面具有重要作用，這為當(dāng)前第三方評估機構(gòu)的發(fā)展?fàn)I造了良好的增長型發(fā)展態(tài)勢，但是這種增長乃是在政府期待和項目評估需求的雙重訴求下生成的，較弱的自主性、過度的依賴性、結(jié)果應(yīng)用的不確定性等，使得第三方評估機構(gòu)的發(fā)展呈現(xiàn)出一種“被動型”增長趨向。

在筆者看來，這種“被動型增長”的第三方評估組織具有以下方面的特征：

（一）發(fā)展環(huán)境：“強制性要求”與“技術(shù)性工具”

當(dāng)前，面對加快政府轉(zhuǎn)移職能、構(gòu)建服務(wù)型政府以及推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需求，無論國家還是各級地方政府，均出臺了一系列關(guān)于推進第三方評估機制發(fā)展的指導(dǎo)意見，甚至還頒布了地方性評估體系，如上海市財政局、民政局、社會團體管理局聯(lián)合下發(fā)的《上海市政府購買社會組織服務(wù)項目績效評價管理辦法（試行）》，明確指出要建立和完善政府購買公共服務(wù)的管理體制，促進提升政府購買社會組織服務(wù)項目的績效。由此，在國家和地方的強制性要求下，各級購買主體普遍開始引入第三方評估機構(gòu)對其購買的服務(wù)項目開展相應(yīng)的總結(jié)性評估或過程性評估，以符合購買服務(wù)的硬性要求。因此，第三方評估機構(gòu)是源于購買主體的強制性需求而被動發(fā)展，在評估實踐過程中，往往成為政府對社會服務(wù)項目進行監(jiān)管、考核的工具，使得評估淪為“指標(biāo)性檢查”，進而難以發(fā)揮其預(yù)定的政策期待。

（二）生命周期：“生存性指向”與“碎片化發(fā)展”從組織的生命周期來看，被動型增長下的第三方評估機構(gòu)整體發(fā)展時限較短，多數(shù)尚處于起步階段，無論在組織架構(gòu)、內(nèi)部管理還是專業(yè)評估能力等均存在諸多缺陷，仍有較大的提升空間。具體來講，一方面，第三方評估機構(gòu)整體呈現(xiàn)一種生存性指向的發(fā)展路徑，即通過承接政府購買服務(wù)評估項目滿足自我生存的需求，這點與初期發(fā)展階段的其他社會組織相類似；隨著承接量的增加，機構(gòu)往往呈現(xiàn)人員的直線式增長，但總體評估服務(wù)質(zhì)量尚待進一步考究。另一方面，被動型增長下的評估機構(gòu)還存在一種“碎片化”的發(fā)展模式，即在承接政府購買服務(wù)評估項目過程中，往往遵循“一攬子”原則，凡是政府所購買的評估項目，無論何種類型均攬入囊中，并以購買方需求為本開展同質(zhì)化評估工作，最終難以實現(xiàn)評估專業(yè)性與品牌化建設(shè)，更無從發(fā)揮以評促建、以評促改的目標(biāo)。

（三）業(yè)務(wù)模式：“傳統(tǒng)性評估”與“被動式等待”基于“被動型增長”的既有特征，筆者發(fā)現(xiàn)，從業(yè)務(wù)模式來看，多數(shù)第三方評估機構(gòu)主要是以開展傳統(tǒng)性服務(wù)評估為立足點，如對政府購買服務(wù)項目的一次性總結(jié)式評估、過程性評估、全程跟蹤式評估等。同時，評估內(nèi)容較多停留在服務(wù)指標(biāo)的完成情況、服務(wù)滿意情況、資金使用情況、項目實施與管理等，缺乏對項目運作及組織能力的專業(yè)性指導(dǎo)與支持，預(yù)期評估影響無從談起。此外，第三方評估機構(gòu)還缺乏主動式的項目拓展，更多的是“被動式”等待政府購買服務(wù)評估項目的招標(biāo)或委托。由此，單一的傳統(tǒng)式評估類型、被動式的業(yè)務(wù)發(fā)展形式，既難以有效發(fā)揮第三方評估的既有功能效用，也很可能使得第三方評估組織出現(xiàn)一種“內(nèi)卷化”發(fā)展趨勢。

總之，面對加快政府職能轉(zhuǎn)移、構(gòu)建服務(wù)型政府、推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實訴求，第三方評估作為社會治理創(chuàng)新的重要助推力量，在良好發(fā)展契機下應(yīng)運而生之余，更需要加強對第三方評估機制發(fā)揮的有效性的深度考量，對現(xiàn)有的“被動型增長”趨向加以反思，如何在加快構(gòu)建第三方評估體系、提升政府購買服務(wù)績效的同時，推動第三方評估機構(gòu)的主動式、多元化、專業(yè)性發(fā)展，切實發(fā)揮其所肩負的政策期待與專業(yè)使命，應(yīng)成為當(dāng)下學(xué)術(shù)界和實務(wù)界開展第三方評估研究的重要議題。