提升內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力的研究

李 娜

(內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院 城市發(fā)展研究所,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

一、引言

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，一方面，農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，生產(chǎn)所需的勞動(dòng)力數(shù)量越來(lái)越少，而工業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的需求數(shù)量不斷加大。另一方面，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，從1995年到2015年間，中國(guó)城鎮(zhèn)數(shù)量由17632個(gè)增至21167個(gè)，二三產(chǎn)業(yè)比重由80.5%上升到91.1%①，在城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)增多的拉力以及農(nóng)村土地短缺、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降等推力的作用下，大量的農(nóng)民進(jìn)城尋找更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)村人口比重不斷下降，由70.96%下降到43.9%，城鎮(zhèn)人口比重由29.04%上升到56.1%。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，加快了中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，滿足了中國(guó)工業(yè)和城市發(fā)展的需要，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。據(jù)世界銀行估算，中國(guó)GDP保持30年9%的增長(zhǎng)速度中，農(nóng)民工至少貢獻(xiàn)了1.5個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率達(dá)到16%[1]。然而，受原來(lái)城鄉(xiāng)二元體制和制度的約束和限制下，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工時(shí)受到了許多阻礙，使得就業(yè)能力長(zhǎng)期處于較低水平。而且大多數(shù)農(nóng)牧民從事的行業(yè)是以簡(jiǎn)單勞動(dòng)加工為主的制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)。這些工作不僅穩(wěn)定性差，工作時(shí)間較長(zhǎng)，有時(shí)還伴隨較高的安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民所享受的公共服務(wù)和社會(huì)保障水平與城市人口相比也存在一定差距。雖然中央和各級(jí)政府出臺(tái)了包括戶籍制度改革、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等一系列政策措施，但由于制度的慣性作用，對(duì)提高農(nóng)民就業(yè)能力，改善進(jìn)城農(nóng)民生活的效果尚未完全顯現(xiàn)，因此還應(yīng)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中制定具體的、操作性較強(qiáng)的、更加完善的制度與政策，保障農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)的權(quán)益，制定有利于促進(jìn)農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的就業(yè)制度。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

就業(yè)能力主要包括三個(gè)方面：擇業(yè)能力、從業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。國(guó)際勞工組織(ILO)將就業(yè)能力定義為“個(gè)體獲得和保持工作、在工作中進(jìn)步以及應(yīng)對(duì)工作生活中出現(xiàn)的變化的能力”。國(guó)外對(duì)就業(yè)能力的研究最早可追溯到20世紀(jì)初，由英國(guó)學(xué)者William Beveridge首次提出，他將就業(yè)能力用簡(jiǎn)單的兩分法進(jìn)行描述，即“一個(gè)人既可以適合雇傭也可以不適合雇傭，既身體健康就可以立即在勞動(dòng)市場(chǎng)找工作”[2]。20世紀(jì)80年代后，就業(yè)能力的含義不斷演變，由關(guān)注個(gè)人擴(kuò)展到關(guān)注企業(yè)、組織及勞動(dòng)力市場(chǎng)層面。Gaspersz&Ott(1996) 認(rèn)為“就業(yè)能力是個(gè)人專長(zhǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求之間的關(guān)系”[3]，F(xiàn)orrier 、Sels(2003)認(rèn)為對(duì)就業(yè)能力評(píng)價(jià)應(yīng)突出“個(gè)體在內(nèi)部和外部勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)”[4]。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)外學(xué)者對(duì)就業(yè)能力的研究主要集中在與就業(yè)保障及就業(yè)政策的關(guān)系方面。Hans Pruijt and Pascal De′roge′e(2010)采用問(wèn)卷調(diào)查的方式，研究荷蘭的勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況，發(fā)現(xiàn)就業(yè)能力對(duì)就業(yè)保障產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用[5]。Taylor and Francis(2010)探討了就業(yè)能力困難群體的工作問(wèn)題，建議實(shí)施積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策來(lái)幫助他們[6]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于就業(yè)能力的研究起步較晚，大約開始于20世紀(jì)90年代，且關(guān)于就業(yè)能力的研究對(duì)象主要圍繞著大學(xué)生、新生代農(nóng)民工以及轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民等。如國(guó)內(nèi)學(xué)者鄭曉明(2002) 認(rèn)為“大學(xué)生就業(yè)能力是指大學(xué)畢業(yè)生在校期間通過(guò)知識(shí)的學(xué)習(xí)和綜合素質(zhì)的開發(fā)而獲得的能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)理想、滿足社會(huì)需要,在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的本領(lǐng)”[7]。趙頌平,趙莉(2004)認(rèn)為，大學(xué)生通過(guò)學(xué)習(xí)和培養(yǎng)多種與職業(yè)相關(guān)的技能、能力，形成適應(yīng)職業(yè)需求的核心素質(zhì)群，從而滿足自身的就業(yè)理想和社會(huì)需求[8]。對(duì)于新生代農(nóng)民工就業(yè)能力的研究主要包括城市融入、就業(yè)特征、影響因素等方面，王佃利、劉保軍(2011)等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、文化心理四個(gè)維度構(gòu)建新生代農(nóng)民工城市融入的分析框架，認(rèn)為應(yīng)根據(jù)群體需求，解決實(shí)際問(wèn)題[9]；曾書琴(2012)分析了新生代農(nóng)民工在適應(yīng)城市文化過(guò)程中存在的行為、知識(shí)、意識(shí)、心理等主要沖突，探索了從生活方式、精神文化、思維方式等方面的城市社會(huì)和諧融合[10]。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于轉(zhuǎn)移農(nóng)民工就業(yè)能力的研究較少，僅從就業(yè)能力的構(gòu)成、就業(yè)能力影響因素等方面做了相關(guān)研究。林竹、朱柏青、張新嶺(2010)認(rèn)為人力資本是農(nóng)民工就業(yè)能力的核心內(nèi)在影響因素，社會(huì)資本通過(guò)人力資本對(duì)就業(yè)能力產(chǎn)生影響，個(gè)性特質(zhì)和外部環(huán)境是影響就業(yè)能力的外在因素[11]。羅恩立構(gòu)建了基于微觀、中觀和宏觀客觀要素指標(biāo)導(dǎo)向的廣義就業(yè)能力分析框架，從整體視角討論農(nóng)民工的就業(yè)能力及構(gòu)成要素[12]。李杰(2013)運(yùn)用SPSS軟件對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)能力進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明，男性農(nóng)民工的崗位級(jí)別比較高，年齡對(duì)農(nóng)民工獲取工作數(shù)量與工作年限都有強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系等[13]。

本文在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，以民族地區(qū)為切入點(diǎn)，以提高農(nóng)牧民在城市的就業(yè)能力為目的，并圍繞就業(yè)能力的內(nèi)涵，綜合分析內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民在城市就業(yè)的現(xiàn)狀及所面臨的問(wèn)題，最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期能夠?yàn)閮?nèi)蒙古轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民提高就業(yè)能力提供一定的參考價(jià)值。

三、內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移農(nóng)牧業(yè)人口就業(yè)的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市規(guī)模逐步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的需求愈發(fā)迫切，城市建設(shè)也朝著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的目標(biāo)發(fā)展，農(nóng)牧民在城市就業(yè)的環(huán)境、政策、渠道都發(fā)生著深刻的變化，也對(duì)農(nóng)牧民在城市就業(yè)的能力提出了新的要求。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“農(nóng)村人口市民化”和“農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力非農(nóng)化”都是同步進(jìn)行的，也就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化與人口在城市聚集是在同一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。而中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻呈現(xiàn)出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家迥然不同的“中國(guó)路徑”。它包括兩個(gè)過(guò)程，第一階段是從農(nóng)民到城市農(nóng)民工的過(guò)程；第二階段是從城市農(nóng)民工到產(chǎn)業(yè)工人和市民的職業(yè)和身份變化的過(guò)程[14]。就內(nèi)蒙古而言，第一階段已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但是由第一階段跨越至第二階段仍步履維艱。造成上述原因是多種多樣的，既有農(nóng)牧民自身的制約因素，也有就業(yè)環(huán)境及政策的外部影響，分析農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)的現(xiàn)狀，對(duì)促進(jìn)農(nóng)牧民就業(yè)能力的提升具有重大意義。

(一)內(nèi)蒙古農(nóng)牧民就業(yè)的概況

近幾年來(lái)，內(nèi)蒙古積極落實(shí)國(guó)家及自治區(qū)有關(guān)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的政策，加大了對(duì)農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移力度，轉(zhuǎn)移就業(yè)組織化程度和就業(yè)質(zhì)量不斷增強(qiáng)。2008-2016年，內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民就業(yè)人數(shù)共2257.4萬(wàn)人，其中轉(zhuǎn)移就業(yè)超過(guò)6個(gè)月的農(nóng)牧民數(shù)量逐年增加，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的比重約為78%，轉(zhuǎn)移就業(yè)的穩(wěn)定性有了一定的改善。2016年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)257萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移6個(gè)月以上的211萬(wàn)人，比上年增加0.5萬(wàn)人，培訓(xùn)后轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民13.5萬(wàn)人。從就業(yè)去向來(lái)看，農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)主要從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，以鄂爾多斯市為例，截至2016年上半年，全市實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)10.3萬(wàn)人，完成總?cè)蝿?wù)數(shù)的93.8%，其中從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)占15.5%，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)分別占38.2%和46.3%。城鎮(zhèn)失業(yè)登記率正在逐年下降(見圖1)，2016年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)失業(yè)登記率為3.65%，低于全國(guó)4.02%的平均水平，在全國(guó)排名第九位，仍屬失業(yè)率較高的省份，就業(yè)保障工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。(見圖1)

圖1 2008-2016年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)和城鎮(zhèn)失業(yè)登記率數(shù)據(jù)來(lái)源：2008-2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

隨著農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)數(shù)量的增加，農(nóng)牧民的生活條件也得到一定的改善，與城市居民的收入差距正在逐步縮小，勞動(dòng)收入不斷增多。2016年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均可支配收入為11 609元，比上年增長(zhǎng)7.7%，但增速低于城鎮(zhèn)居民可支配收入增速0.1個(gè)百分點(diǎn)，且總額仍然比全國(guó)平均水平低754元。城鄉(xiāng)居民收入比由2012年的3.04∶1縮小為2.84∶1，與去年數(shù)據(jù)持平，城鄉(xiāng)居民收入差距沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。農(nóng)牧民工工作收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，且本地務(wù)工收入增幅大于外出務(wù)工收入。2016年，赤峰市本地非農(nóng)務(wù)工人員月收入同比上漲20.2%，而受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，農(nóng)牧民工在省外和一些大中城市獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的難度增加，外出務(wù)工人員工資水平有所下降，月收入同比降低2.5個(gè)百分點(diǎn)[15]。基于上述原因，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力選擇離家較近的縣城或地縣市就業(yè)。以呼和浩特市為例，2016年，呼和浩特市農(nóng)民工(不包括舉家外出農(nóng)民工)在內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)和區(qū)外就業(yè)的分別占98.9%和1.1%。

(二)城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍然突出

隨著國(guó)家及地方政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)政策的調(diào)整，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)從2000年的430萬(wàn)人增加到2015年的726萬(wàn)人，增長(zhǎng)了1.7倍，農(nóng)村就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重明顯減少，由2000年的59.5%下降到2015年的50.4%。這些數(shù)據(jù)的變化在一定程度上反映了內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定上升的態(tài)勢(shì)，農(nóng)牧民選擇進(jìn)城務(wù)工的數(shù)量不斷攀升，城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化。

從就業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，2015年內(nèi)蒙古一二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為39.1∶17.1∶43.8，與2000年相比，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重下降了13.1個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重提高了13.1個(gè)百分點(diǎn)，而同年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9.1∶50.5∶40.4②。顯然，第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重相對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)講仍然偏高，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的承接能力不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)尚未完全發(fā)揮帶動(dòng)就業(yè)的作用。這也充分說(shuō)明了，與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)相比，農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)相對(duì)滯后，勞動(dòng)力資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)合理配置和充分利用。

(三)內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移農(nóng)牧業(yè)人口就業(yè)政策的演進(jìn)

農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)，既關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，也對(duì)解決農(nóng)村“三農(nóng)”問(wèn)題起到至關(guān)重要的作用。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中，將“加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，解決其到城鎮(zhèn)就業(yè)的落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城市的素質(zhì)和能力”作為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。2017年中央一號(hào)文件再次提到“要完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，健全農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系，鼓勵(lì)多渠道就業(yè)，切實(shí)保障農(nóng)民工合法權(quán)益。”為了促進(jìn)剩余農(nóng)牧民的轉(zhuǎn)移就業(yè)，內(nèi)蒙古出臺(tái)了多項(xiàng)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)牧民有序地轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力在跨省、跨地區(qū)間的合理流動(dòng)，農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)政策環(huán)境進(jìn)一步完善。2005年以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)受到了高度關(guān)注。同年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的實(shí)施意見》，提出要引導(dǎo)和組織農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和向城市有序流動(dòng)；2006年出臺(tái)了《關(guān)于妥善解決農(nóng)牧民工問(wèn)題的實(shí)施意見》，從農(nóng)牧民技能培訓(xùn)、就業(yè)政策、農(nóng)民工工資、公共服務(wù)、基本權(quán)益、制度建設(shè)等方面對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)做出了具體的部署。為了有效推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)富余勞動(dòng)力有序外出就業(yè)和就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，2015年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實(shí)施意見》中提到，要完善職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)維權(quán)“三位一體”的工作機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)牧民工輸出輸入地勞務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)輸出輸入地務(wù)工人員信息互聯(lián)互通。同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，先后出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》(2015)和《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策加快戶籍制度改革的實(shí)施意見》(2016)，進(jìn)一步放寬戶口準(zhǔn)入條件，為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造了寬松的政策環(huán)境。

受國(guó)際金融危機(jī)影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，一些中小企業(yè)、個(gè)體經(jīng)商戶裁員、倒閉、兼并重組的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。為了穩(wěn)固轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)就業(yè)的工作，2017年自治區(qū)政府在《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)城鄉(xiāng)居民增收的若干意見》中提到，要推進(jìn)實(shí)施農(nóng)牧民工職業(yè)技能提升計(jì)劃，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)功能，加大農(nóng)牧民工轉(zhuǎn)移就業(yè)力度，健全農(nóng)牧民工工資支付保障機(jī)制。在隨后通過(guò)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，提供公益性崗位，拓寬就業(yè)渠道，促使移民群眾充分就業(yè)。可見，內(nèi)蒙古自治區(qū)為提高農(nóng)牧民在城市的就業(yè)能力提供了許多優(yōu)惠政策和幫扶政策，農(nóng)牧民工整體的就業(yè)環(huán)境和就業(yè)保障有了很大的改善。但是農(nóng)牧民工就業(yè)狀況的改善和就業(yè)能力的提高，還需要多方因素共同作用，需要因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)地制定相應(yīng)地政策提高其在城市的就業(yè)能力。

四、轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)的困境

雖然農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)獲得了多方政策支持，在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上逐漸得到了尊重和相對(duì)的公平，但是農(nóng)牧民與城市的關(guān)系不僅只存在于勞動(dòng)合同上，他們生活在城市，還需要得到教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)保障，然而隨著戶籍制度改革的實(shí)施，這些和戶籍制度息息相關(guān)的社會(huì)保障制度沒(méi)能相應(yīng)跟進(jìn)，政策調(diào)整和落實(shí)的效果都不夠徹底，戶籍制度改革仍需繼續(xù)深化[16]。同時(shí)，農(nóng)牧民自身素質(zhì)和勞動(dòng)技能水平以及進(jìn)城的成本過(guò)大都影響了農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)的穩(wěn)定性和農(nóng)牧民市民身份的轉(zhuǎn)化。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心李鐵主任認(rèn)為，“中國(guó)的城市發(fā)展是通過(guò)行政權(quán)力剝奪農(nóng)民的土地，低價(jià)出讓，形成政府財(cái)政高收益而換來(lái)的……在城市的成本上，公共服務(wù)的力量上，對(duì)農(nóng)民形成了巨大的鴻溝，導(dǎo)致進(jìn)城越來(lái)越難”[17]。可見，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)還存在諸多障礙，對(duì)其在城市選擇崗位、穩(wěn)定就業(yè)及創(chuàng)業(yè)環(huán)境十分不利。因此，通過(guò)分析轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民在城市就業(yè)能力的不足，對(duì)改善農(nóng)牧民在城市的就業(yè)環(huán)境及生活狀態(tài)具有重要意義。

(一)農(nóng)牧民就業(yè)觀念落后，擇業(yè)空間小

就業(yè)觀念決定了就業(yè)行為，從而影響就業(yè)的成功性及就業(yè)質(zhì)量等問(wèn)題。內(nèi)蒙古是一個(gè)多民族的地區(qū)，地域廣闊，東西差距較大，不同的語(yǔ)言環(huán)境和民族風(fēng)俗使得有些農(nóng)牧民不能適應(yīng)外出打工的生活，就業(yè)缺乏主動(dòng)性和積極性，常常抱有安定、吃飽、穿暖、不離鄉(xiāng)不離土的觀念，只要是有地可種、有牧可放就不愿意離開家鄉(xiāng)，造成勞動(dòng)力資源的極大浪費(fèi)；還有部分牧民習(xí)慣了自由開放的游牧生活，對(duì)企業(yè)管理和約束制度并不能完全適應(yīng)，人員的流動(dòng)性較大，從而影響了擇業(yè)范圍和就業(yè)質(zhì)量。

當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)的“二元性”使得農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)就業(yè)變得異常困難。一方面，勞動(dòng)力市場(chǎng)被分割為城市勞動(dòng)力市場(chǎng)和農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，而城市勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的接納范圍相對(duì)狹窄；另一方面，勞動(dòng)力市場(chǎng)又被分割為主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)和次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，這一理論是20世紀(jì)60年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家多林格爾和皮奧里提出的，被稱為雙重勞動(dòng)力市場(chǎng)模型。他們認(rèn)為主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的工作環(huán)境、工資水平、就業(yè)穩(wěn)定性以及升遷機(jī)會(huì)等均優(yōu)于次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，且次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)者多為窮人。雖然農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的數(shù)量和規(guī)模不斷增加，但在競(jìng)爭(zhēng)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，大部分農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力只能進(jìn)入次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，選擇苦、臟、累、險(xiǎn)等行業(yè)的就業(yè)崗位，擇業(yè)空間受到很大限制，擇業(yè)能力普遍較弱。

(二)農(nóng)牧民勞動(dòng)技能單一，從業(yè)能力較弱

筆者在實(shí)際調(diào)研中了解到，困擾農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要問(wèn)題之一仍舊是勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性矛盾。目前內(nèi)蒙古正面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效的改革關(guān)鍵期，這就要求勞動(dòng)力在各產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要充分發(fā)揮吸納勞動(dòng)力的作用，吸收第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，消化第一產(chǎn)業(yè)的剩余勞動(dòng)力。然而，農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力受教育水平以及職業(yè)培訓(xùn)都與城市勞動(dòng)力存在巨大差異，難以適應(yīng)崗位要求，保持穩(wěn)定就業(yè)的難度較大。一方面，農(nóng)牧民自身的文化程度較低，受教育水平主要是小學(xué)和初中教育。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在呼和浩特市就業(yè)的農(nóng)牧民中，初中及以下文化程度占76.8%③，可見，文化知識(shí)水平偏低使得農(nóng)牧民在就業(yè)起點(diǎn)上就輸給了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力。另一方面，農(nóng)牧民參加職業(yè)技能培訓(xùn)的意識(shí)較差，且難以集中。在轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民中，接受技能培訓(xùn)的比例偏低。2016年，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)13.5萬(wàn)人，占全部轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)牧民的5.3%，比上年減少0.1個(gè)百分點(diǎn)。呼倫貝爾市接受培訓(xùn)的農(nóng)牧民占全部轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民的比例僅有8.1%。筆者在調(diào)研中也了解到，目前農(nóng)村勞動(dòng)力對(duì)于外出務(wù)工的職業(yè)技能培訓(xùn)熱度有所降低，而對(duì)種養(yǎng)殖技術(shù)等關(guān)于職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的積極性較高。此外，內(nèi)蒙古的區(qū)位條件導(dǎo)致城鎮(zhèn)之間距離較遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村布局分散，對(duì)農(nóng)牧民的培訓(xùn)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、系統(tǒng)化，培訓(xùn)的成本相對(duì)較高，無(wú)法滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)需求，培訓(xùn)效果以及農(nóng)牧民在城市的就業(yè)能力也受到相應(yīng)影響。

從就業(yè)政策看，自治區(qū)和地方政府為促進(jìn)轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民就業(yè)相繼出臺(tái)了一些惠民政策，加大對(duì)外出就業(yè)農(nóng)牧民的培訓(xùn)力度，努力擴(kuò)寬其就業(yè)范圍。但這些培訓(xùn)的系統(tǒng)性和針對(duì)性不強(qiáng)，培訓(xùn)內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，培訓(xùn)效果不明顯，且農(nóng)牧民往往接受的都是被動(dòng)的培訓(xùn)，很難根據(jù)自己的意愿主動(dòng)選擇培訓(xùn)課程，導(dǎo)致同樣的行業(yè)中農(nóng)牧民扎堆就業(yè)，增加了就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)難度。另外，對(duì)農(nóng)牧民就業(yè)人數(shù)吸納較多的中小企業(yè)，其綜合實(shí)力較弱，為了降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，很難為農(nóng)牧民提供培訓(xùn)或?qū)W習(xí)的機(jī)會(huì)，農(nóng)牧民在工作中提高技能、增強(qiáng)就業(yè)能力的可能性大大降低，只能在低層次的崗位流動(dòng)，很難實(shí)現(xiàn)職業(yè)層次的垂直流動(dòng)，因而阻礙農(nóng)牧民從業(yè)能力的提升[18]。

(三)公共就業(yè)服務(wù)建設(shè)滯后，農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)困難大

就業(yè)服務(wù)的作用包括兩個(gè)方面，一是能夠提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的作用，二是為想要進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)人員提供相關(guān)幫助。我國(guó)《勞動(dòng)力市場(chǎng)管理規(guī)定》中對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的界定為：由各級(jí)勞動(dòng)保障部門提供的公益性就業(yè)服務(wù)，包括職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)訓(xùn)練、社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)服務(wù)和其他服務(wù)內(nèi)容[19]。近幾年，隨著對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作的高度重視，公共就業(yè)服務(wù)建設(shè)也在不斷改進(jìn)和完善。但與城市相比，農(nóng)牧區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)牧民所接受的就業(yè)服務(wù)不僅內(nèi)容單一，層次性、多樣性和針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)上的崗位需求的調(diào)節(jié)能力較弱、信息傳遞不暢，導(dǎo)致用工企業(yè)招不到人與勞動(dòng)者找不到工作的矛盾并存，勞動(dòng)者更愿意通過(guò)自發(fā)性的或老鄉(xiāng)介紹等非正式渠道尋找工作和獲取職業(yè)信息。根據(jù)包頭市對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工市民化意愿調(diào)查報(bào)告顯示，80.8%的農(nóng)牧民工是通過(guò)自己親友熟人介紹和參加應(yīng)聘獲得的工作，只有14.1%的農(nóng)牧民是通過(guò)政府組織的招聘獲得的工作④。此外，由于就業(yè)服務(wù)對(duì)象由過(guò)去的城鎮(zhèn)職工為重轉(zhuǎn)變?yōu)樗袆趧?dòng)者統(tǒng)籌兼顧，覆蓋城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的就業(yè)管理、就業(yè)服務(wù)信息平臺(tái)等建設(shè)相對(duì)滯后，在一定程度上阻礙了農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移。

相對(duì)于進(jìn)城擇業(yè)而言，農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)更加舉步維艱。首先，農(nóng)牧民的創(chuàng)業(yè)能力受個(gè)體客觀條件影響，創(chuàng)業(yè)能力略有不足。張廣花、蘇新林(2010)提出了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)能力的構(gòu)成要素，包括創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的識(shí)別能力、資源獲取和配置能力、組織管理能力、社會(huì)能力[20]。由前文的分析可知，在內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民群體中，受教育程度大多集中在初中及以下這些義務(wù)教育階段，受到高等教育的農(nóng)牧民所占的比例極為稀少，就會(huì)導(dǎo)致許多農(nóng)牧民在自主創(chuàng)業(yè)時(shí)缺少相關(guān)的企業(yè)管理知識(shí)和經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，所以農(nóng)牧民在創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的選擇范圍相對(duì)狹窄，且主要集中在規(guī)模小、創(chuàng)收少的勞動(dòng)密集型行業(yè)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，很難在產(chǎn)業(yè)相對(duì)健全、競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)激烈的城市中立足，創(chuàng)業(yè)的穩(wěn)定性與持久性偏低。其次，農(nóng)牧民的創(chuàng)業(yè)能力受地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、創(chuàng)業(yè)政策及金融扶持力度等方面的影響，創(chuàng)業(yè)外部條件不完備，使得農(nóng)牧民的創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)大大降低，創(chuàng)業(yè)成功率以及企業(yè)的發(fā)展均會(huì)受到制約。如有些地區(qū)對(duì)于沒(méi)有在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)牧民在提供創(chuàng)業(yè)幫扶政策和金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)設(shè)立較高的門檻，使他們享受不到對(duì)于創(chuàng)業(yè)人員的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致農(nóng)牧民在城市創(chuàng)業(yè)缺乏發(fā)展?jié)摿秃髣牛绊懥藙?chuàng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[21]。

(四)社會(huì)保障制度不健全，城市生活成本大

農(nóng)牧民社會(huì)保障制度，很大程度上跟戶籍制度有關(guān)。雖然在十八大、十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上都提出了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的具體要求，但是全面落實(shí)戶籍制度改革仍需很長(zhǎng)的一段時(shí)間，導(dǎo)致農(nóng)牧民在城市務(wù)工的社會(huì)保障體系不完善，保障項(xiàng)目不健全。農(nóng)牧民在城市工作，但在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會(huì)保障上卻不能與城市居民享受同等待遇，大部分農(nóng)牧民只在農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，而且繳費(fèi)水平偏低，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)接存在較大困難，遇到失業(yè)、工傷等突發(fā)狀況時(shí)，農(nóng)牧民的基本權(quán)益也較難得到保障，致使許多農(nóng)牧民不得不重新返回家鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)。另外，政府對(duì)社會(huì)保障投入不足也直接影響了社會(huì)保障體系的建設(shè)。如圖2所示，2006-2015年內(nèi)蒙古社會(huì)保障與就業(yè)支出占GDP的比重不足4%，占財(cái)政支出的比重在14%左右，社會(huì)保障支出還處于較低水平，在很大程度上限制了農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)，從而影響了農(nóng)牧民所享有的社會(huì)福利，政府需要進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)保障投入的力度，努力平衡城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。

圖2 2006-2015年內(nèi)蒙古社會(huì)保障與就業(yè)支出占GDP和財(cái)政支出的比重資料來(lái)源：內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2007-2016

農(nóng)牧民進(jìn)城尋找更多就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也不得不面臨生活成本的提高，加之其主要進(jìn)入的是次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，工資收入明顯低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員。據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2015年農(nóng)民工月均收入3359元，同比增長(zhǎng)8.1%，剔除掉超時(shí)勞動(dòng)的工資，農(nóng)民工在法定工作時(shí)間內(nèi)獲得的月收入，還不到當(dāng)年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員月平均工資的50%。同時(shí)，農(nóng)牧民還需在教育、醫(yī)療、生育、住房等方面支付比在農(nóng)村生活更多的成本。如圖3所示，內(nèi)蒙古農(nóng)村居民在食品、居住、交通和通訊、教育文化娛樂(lè)和醫(yī)療保健方面的支出比例高于城鎮(zhèn)居民，而這幾方面，恰好是城市工作生活中和農(nóng)村差異較大的項(xiàng)目。就住房而言，大部分農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)都是租房而很少買房，房租支出成為農(nóng)牧民在城市生活消費(fèi)中最必不可少的一項(xiàng)，而且筆者在調(diào)研中了解到，多數(shù)進(jìn)城打工的農(nóng)牧民不太了解政府的保障房政策，也不知道怎樣申請(qǐng)，同時(shí)許多地方的保障性住房位置偏遠(yuǎn)，周圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不完善，在一定程度上也增加了交通出行的成本。

總之，農(nóng)牧民在城市仍屬于弱勢(shì)群體，不穩(wěn)定的工作，不健全的社會(huì)保障制度以及過(guò)高的生活成本都會(huì)在一定程度上削弱農(nóng)牧民在城市的就業(yè)能力，因此，需要盡快完善農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)保障制度，增強(qiáng)農(nóng)牧民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，以保障城鎮(zhèn)化順利、有序地向前推進(jìn)。

圖3 2015年內(nèi)蒙古農(nóng)村居民消費(fèi)支出與城鎮(zhèn)居民的比較資料來(lái)源：內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2016

五、增強(qiáng)內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民就業(yè)能力的建議

農(nóng)牧民融入城市社會(huì)，不僅是賦予其公平公正的社會(huì)福利和權(quán)力地位問(wèn)題，而且也要增加其適應(yīng)城市工作生活的能力。“十三五”期間，內(nèi)蒙古的主要任務(wù)之一仍然是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高人民生活水平。這對(duì)城市就業(yè)的崗位及職業(yè)技能都提出了新的要求。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的不斷加大及高端產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，單純靠體力的社會(huì)勞動(dòng)者在城市生存的空間越來(lái)越小，大量的農(nóng)牧民由原來(lái)的建筑工人轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)工人。就業(yè)環(huán)境的變化決定了從業(yè)人員必須具備較高的職業(yè)技能和精細(xì)的崗位分工。因此，從不同的角度入手，多措并舉提高轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民在城市的就業(yè)能力，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民從城市農(nóng)牧民工到市民角色轉(zhuǎn)換的重要途徑。

(一)轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民就業(yè)觀念，構(gòu)建統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)

就業(yè)是轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民生存的基礎(chǔ)。提高農(nóng)牧民就業(yè)能力的首要任務(wù)，就是幫助農(nóng)牧民從思想上改變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念，消除其對(duì)城市就業(yè)的心理隔閡，盡快適應(yīng)自己身份的轉(zhuǎn)變，增加其對(duì)城市的認(rèn)同感，要在有意向去城市打工就業(yè)的農(nóng)牧民中定期開展職業(yè)心理教育等相關(guān)講座和培訓(xùn)班，培養(yǎng)農(nóng)牧民自我控制的品質(zhì)、持之以恒的毅力和顧全大局的團(tuán)隊(duì)精神，也可以邀請(qǐng)已經(jīng)在外工作多年的老鄉(xiāng)傳授在城市工作生活的經(jīng)驗(yàn)，以期讓農(nóng)牧民在進(jìn)城就業(yè)之前做好在城市就業(yè)、生活的心里準(zhǔn)備，改變自己原來(lái)的生活方式和思維模式，主動(dòng)適應(yīng)城市。其次，還應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用，為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)牧民開設(shè)有關(guān)企業(yè)運(yùn)行和管理的講座，針對(duì)不懂漢語(yǔ)的農(nóng)牧民開設(shè)漢語(yǔ)輔導(dǎo)班，幫助其增強(qiáng)溝通能力和交際能力，增強(qiáng)他們對(duì)企業(yè)的責(zé)任感和敬業(yè)精神，使其從思想上適應(yīng)新的崗位要求。

當(dāng)前，勞動(dòng)力自由流動(dòng)和統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的最終目標(biāo)。歐盟在構(gòu)建統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明：在城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差異較大的情況下，國(guó)家要優(yōu)先制定就業(yè)制度，逐步取消限制勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。要徹底破除勞動(dòng)力市場(chǎng)的“二元性”，增加農(nóng)牧民就業(yè)的選擇空間，擴(kuò)寬農(nóng)牧民就業(yè)的渠道，還應(yīng)在制度體制改革方面多加努力。一方面，繼續(xù)深化戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革。一是要繼續(xù)加大改革力度，把戶籍制度改革的目的放在勞動(dòng)力自由遷徙和流動(dòng)上，而不是為了引進(jìn)先進(jìn)的資本、技術(shù)和人才方面。二是要逐步消除戶籍制度所附著的隱性福利，恢復(fù)戶籍制度本身的管理功能，讓農(nóng)牧民在就業(yè)選擇、工資待遇、社會(huì)福利等方面享受和城市人口同等的待遇。三是努力推動(dòng)在城市有穩(wěn)定工作的農(nóng)牧民向市民身份的轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)其在城市落戶，增加其在城市工作的穩(wěn)定性，也為企業(yè)加大對(duì)農(nóng)牧民的培養(yǎng)力度創(chuàng)造有利條件。另一方面，在推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革上，加強(qiáng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的具體落實(shí)和有序推進(jìn)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)出臺(tái)具體的政策措施和法律保障，消除農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)的后顧之憂，同時(shí)也給城市就業(yè)者提供到農(nóng)村尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的雙向流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一。

(二)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)就業(yè)增加，以技能培訓(xùn)增強(qiáng)就業(yè)能力

經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值越大，吸納的勞動(dòng)力數(shù)量越多。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是今后內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)。根據(jù)錢納里的“標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)”，當(dāng)一個(gè)國(guó)家人均GDP達(dá)到1000美元時(shí)，就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)生重大變化，比重分別為17.0%、45.6%和37.4%[22]。對(duì)內(nèi)蒙古而言，在2003年人均GDP已超過(guò)1000美元，2015年達(dá)到11000美元，但是就業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)比重仍嚴(yán)重偏低。面對(duì)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量不足和農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)升級(jí)制造業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展來(lái)加快經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。作為少數(shù)民族地區(qū)，內(nèi)蒙古的制造業(yè)發(fā)展應(yīng)具有地方特色。除繼續(xù)發(fā)展與地區(qū)能源優(yōu)勢(shì)相關(guān)的制造業(yè)外，還要大力發(fā)展特色農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)、民族文化體育用品制造業(yè)、高端裝備制造業(yè)等能夠明顯帶動(dòng)就業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展的制造行業(yè)。另外，針對(duì)內(nèi)蒙古第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)帶動(dòng)能力不足的問(wèn)題，政府應(yīng)在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，要將傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)改造與新興服務(wù)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，優(yōu)先發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民較為明顯的行業(yè)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，如家庭服務(wù)業(yè)、汽車服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、餐飲零售業(yè)等[23]。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅要求大量農(nóng)牧民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而且對(duì)農(nóng)牧民的勞動(dòng)技能提出了更高的要求。美國(guó)政府在促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)過(guò)程中對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的提高和人力資本的投入非常重視，頒布了《職業(yè)教育法》(1963年)、《綜合就業(yè)與培訓(xùn)法》(1973年)、《就業(yè)合作培訓(xùn)法》(1983年)等一系列法律法規(guī)，增強(qiáng)了勞動(dòng)力的就業(yè)能力和適應(yīng)性，以滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求。為了改善內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育水平較低的情況，應(yīng)加大對(duì)職業(yè)教育的投入，鼓勵(lì)有條件的政府、企業(yè)創(chuàng)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)夜校、職工大學(xué)、農(nóng)牧民學(xué)校等機(jī)構(gòu)，為農(nóng)牧民提高自身文化水平創(chuàng)造良好的條件。加大對(duì)農(nóng)牧民職業(yè)培訓(xùn)的宣傳力度，利用多樣化的媒體渠道如村鎮(zhèn)公眾號(hào)、發(fā)放宣傳冊(cè)、在就業(yè)網(wǎng)站上發(fā)布培訓(xùn)信息等手段，擴(kuò)大職業(yè)培訓(xùn)的知名度和影響力。在培訓(xùn)內(nèi)容上，減少政府干預(yù)，鼓勵(lì)民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需求制定多樣化的培訓(xùn)計(jì)劃，建立健全就業(yè)需求預(yù)測(cè)體系，并能根據(jù)農(nóng)牧民的年齡結(jié)構(gòu)、自身素質(zhì)、職業(yè)需求等開展差別化的職業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性，形成轉(zhuǎn)移就業(yè)人員與市場(chǎng)有效對(duì)接、企業(yè)所需人員通過(guò)市場(chǎng)有效配置的良性循環(huán)，使就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同步提升、同步優(yōu)化。在培訓(xùn)教材上應(yīng)提供漢語(yǔ)、蒙語(yǔ)雙語(yǔ)教材，以滿足少數(shù)民族轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民職業(yè)培訓(xùn)的需求，同時(shí)匹配相應(yīng)的師資力量，保障培訓(xùn)效果。政府要對(duì)現(xiàn)有的培訓(xùn)資源進(jìn)行整合，形成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的職業(yè)培訓(xùn)體系；加強(qiáng)對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的監(jiān)管力度，引入第三方鑒定機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)牧民的培訓(xùn)成果進(jìn)行嚴(yán)格的審核與評(píng)定，并由鑒定機(jī)構(gòu)向就業(yè)人員和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)頒發(fā)合格證書，并由此享受相關(guān)的培訓(xùn)優(yōu)惠政策。另外，繼續(xù)出臺(tái)優(yōu)惠政策扶持中小企業(yè)，使其有更多的資金和資源投入到人才培養(yǎng)及創(chuàng)新發(fā)展中，鼓勵(lì)其為農(nóng)牧民工提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)和晉升獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)，使農(nóng)牧民能夠在工作中提升自己的就業(yè)能力。

(三)完善公共就業(yè)服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)的積極性和穩(wěn)定性

公共就業(yè)服務(wù)是在勞動(dòng)力市場(chǎng)信息不對(duì)稱、勞資雙方匹配失靈的條件下誕生的。公共就業(yè)服務(wù)也是一種公共產(chǎn)品的供給。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中將純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)定義為：每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少[24]。因此，公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)該具有組織的非營(yíng)利性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。這就要求政府在制定公共就業(yè)服務(wù)政策時(shí)，要將城鄉(xiāng)所有勞動(dòng)力作為服務(wù)對(duì)象，堅(jiān)持公平公正的原則，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供均等的就業(yè)服務(wù)。針對(duì)就業(yè)信息傳遞不暢、農(nóng)牧民依靠地緣和血緣關(guān)系尋找就業(yè)機(jī)會(huì)等問(wèn)題，應(yīng)加大農(nóng)村牧區(qū)職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等方面的公共就業(yè)服務(wù)建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)牧區(qū)公共就業(yè)服務(wù)的廣度和深度，主動(dòng)收集農(nóng)牧民的求職愿望，并與城市勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行有效對(duì)接，充分發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控職能。例如，包頭市實(shí)現(xiàn)了旗縣區(qū)人力資源市場(chǎng)、街道勞動(dòng)保障事務(wù)所、社區(qū)和嘎查村勞動(dòng)保障工作站的四級(jí)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，啟動(dòng)了“15分鐘公共就業(yè)服務(wù)圈”建設(shè)工作，不斷擴(kuò)展全市就業(yè)服務(wù)空間，為城鄉(xiāng)務(wù)工人員盡快就業(yè)創(chuàng)造了良好的條件。此外，充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建統(tǒng)一城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，提高就業(yè)管理與服務(wù)水平，并加強(qiáng)其在農(nóng)村牧區(qū)的推廣與應(yīng)用，幫助農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)的自由流動(dòng)。

鼓勵(lì)農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)一方面可以解決農(nóng)牧民自身的就業(yè)問(wèn)題，另一方面能夠激發(fā)就業(yè)的倍增效應(yīng)，為社會(huì)提供更多的就業(yè)崗位，帶動(dòng)其他轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民就業(yè)。首先，對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)能力的農(nóng)牧民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，幫助農(nóng)牧民了解創(chuàng)業(yè)環(huán)境和創(chuàng)業(yè)政策，掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)，提高農(nóng)牧民識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力，努力提升農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)的個(gè)人素質(zhì)，增強(qiáng)其在城市的創(chuàng)業(yè)能力[25]。其次，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)存在的各項(xiàng)問(wèn)題，政府要對(duì)現(xiàn)有的創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行梳理整合，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)政策的宣傳和推廣。再次，要積極擴(kuò)寬農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)的融資渠道，加大對(duì)農(nóng)牧民的小額擔(dān)保貸款力度，放寬貸款政策，增加基層為農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)提供貸款的機(jī)構(gòu)數(shù)量，允許農(nóng)牧民將宅基地、自留地的使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，以滿足農(nóng)牧民對(duì)創(chuàng)業(yè)資金的需求。最后，加快發(fā)展市場(chǎng)化、專業(yè)化、集成化、網(wǎng)絡(luò)化的眾創(chuàng)空間，為創(chuàng)業(yè)者提供低成本、便利化、全要素、開放式的綜合創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，以促進(jìn)農(nóng)牧民積極、有效的成功創(chuàng)業(yè)。

(四)健全農(nóng)牧民社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民在城市的“安居樂(lè)業(yè)”

英國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)表明：雖然英國(guó)是通過(guò)“圈地運(yùn)動(dòng)”式的強(qiáng)制手段使農(nóng)民被迫離開土地，但英國(guó)政府一方面不斷出臺(tái)鼓勵(lì)勞動(dòng)力流動(dòng)的法律政策，另一方面也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的社會(huì)保障政策，不但成功化解了大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的壓力，還解決了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，加快了城市化進(jìn)程。可見，社會(huì)保障制度是否健全，是農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的前提條件。一方面，繼續(xù)提高農(nóng)牧民參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例，通過(guò)加強(qiáng)宣傳、逐一排查尚未參保的農(nóng)牧民，并對(duì)困難人員給予適當(dāng)幫助，逐步擴(kuò)大農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度的覆蓋面積。提高城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)合的對(duì)接效率，保障農(nóng)牧民在轉(zhuǎn)移就業(yè)過(guò)程中社會(huì)保險(xiǎn)的同步跟進(jìn)。加大對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民的普法力度，保護(hù)其在同工同酬、工資支付、勞動(dòng)資源、安全衛(wèi)生等方面的合法權(quán)益，以增強(qiáng)其在城市工作和生活中應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況的能力[26]。另一方面，加大政府在社會(huì)保障與就業(yè)方面的財(cái)政支出，而且財(cái)政的轉(zhuǎn)移支出應(yīng)向農(nóng)村傾斜，逐步填補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的缺失，并且需要將其支出比例列入相關(guān)具有法律效應(yīng)和輿論監(jiān)督的政策中，確保統(tǒng)一城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度有足夠的財(cái)力支持。

擁有固定住房能夠增加人們?cè)诔鞘泄ぷ魃畹姆€(wěn)定性。而城市中高額的房?jī)r(jià)和昂貴的房租使得轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民居住條件十分艱苦。要改善這一狀況，就要政府從城市建設(shè)規(guī)劃和保障住房開始，根據(jù)本地區(qū)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的情況，加大對(duì)城市保障性住房的建設(shè)，并將其適當(dāng)融入核心城區(qū)，減輕低收入農(nóng)牧民(群體)出行的交通成本，增加他們?cè)诔鞘猩畹谋憷浴＜訌?qiáng)政府保障房政策在農(nóng)牧區(qū)的宣傳力度，讓農(nóng)牧民了解保障房政策及申請(qǐng)流程，逐步擴(kuò)大保障房容納范圍，改善農(nóng)牧民在城市的居住條件，減少住房消費(fèi)，將省下來(lái)的工資用于提高生活水平或創(chuàng)業(yè)等方面。增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)為就業(yè)的農(nóng)牧民提供員工宿舍，幫助其解決在城市就業(yè)的住房問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

[注釋]

① 中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016.

② 內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016.

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：2016年呼和浩特市農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告.

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源于包頭市就業(yè)局(2014).

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