中國牧區草牧場管理制度的變遷

文 明

(內蒙古社會科學院 牧區發展研究所， 內蒙古 呼和浩特 010010)

制度，是用來規范人類行為的規則，這些規則涉及人類的社會、政治及經濟行為[1]。制度可分為由權力機構制定和實施的，由法律、法規和政策等組成的正式制度，和由習慣、習俗和倫理道德規范構成的非正式制度。新中國成立以來，我國農村土地制度經歷了土地改革、互助合作、公社體制下的三級所有、集體土地家庭承包等四次重大變革，逐步從平均地權、“耕者有其田”(土地私有)到土地私有、生產合作，集體所有、統一經營，再到公社體制下三級所有，最終確立“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型農村土地制度。而有學者把我國土地制度改革歸結為三個階段，即1949～1955年期間土地改革與互助合作、1956～1978年期間集體所有統一經營，以及1979年以來的家庭承包經營與集體統一經營相結合[2]。然而，與農村土地管理制度相比，我國草原牧區草牧場制度則采取了不同于農村土地改革的路線和政策，下面就以70年來內蒙古牧區草牧場的所有權制度和經營(使用)權制度的變遷為主線，分7個歷史階段，探索和討論我國牧區草牧場管理制度的變遷規律，不僅為內蒙古牧區70年的草牧場制度變遷做階段性總結，更致力于對今后我國牧區草牧場管理制度的改革與完善提供啟示和借鑒。

一、我國農村土地管理制度的變遷概況

新中國農村土地制度建設始于《中國土地法大綱》，其廢除了中國2000多年的封建土地制度，實行“耕者有其田”的土地制度，開啟了中國土地制度改革之路。縱覽我國農村土地制度之60余年的改革，大體上經歷了以下幾個階段：

解放初期(1949～1955)，我國通過農村土地改革，實現了“耕者有其田”，將封建地主私有制轉變為農民個人私有制，并以互助合作運動為途徑，解決農民缺乏生產資料的問題。在農村土地改革中，通過劃分階級、沒收土地和重新分配，廢除了封建性及半封建剝削的土地制度，將農村一切土地按鄉村全部人口，統一平均分配，并歸個人所有，使農民生產積極性和勞動積極性空前提高。然而，分得土地的農民缺乏必要的勞動力和生產資料，農業生產受到影響。于是，農民之間的互助合作，成為解決上述問題的關鍵。據統計，1951年，全國參加農業生產互助合作的農戶占農戶總數的17.5%，而到1955年時已發展到65%，而單干農戶比例下降到了35%[2]。

社會主義建設時期(1956～1978)，我國對農村土地所有制進行改革，將私人所有制轉為集體所有，并將合作化經營全面升級。1956年6月通過的《高級農業生產合作社示范章程》規定，入社的農民必須把私有土地、耕畜、大型農具等生產資料，轉為合作社集體所有。同年，全國參加農業生產互助合作的農戶比例已上升到92%。而到1958年隨著農村人民公社的迅速發展，形成了公社、生產大隊和生產隊三級組織，并很快確立了“三級所有，隊為基礎” 的基本制度。在生產經營上，則選擇了互助合作基礎上的統一經營，走向農業合作化道路。然而，到了中后期，低生產力發展水平下的農業合作化，暴露出“大鍋飯”弊端，“退社”和“包產到戶”成為農戶實現自主經營權的突破口。

而改革開放后(1979～至今)，我國對農村土地管理制度的改革，側重點集中在經營權的改革上。黨的十一屆三中全會后，一些地方開始積極試驗并推廣各種形式的生產責任制，如聯產承包責任制、包干到戶等。而到1983年，中共中央在《關于<印發當前農村經濟政策的若干問題>的通知》中充分肯定了聯產承包責任制，認為聯產承包責任制結合了統一經營和分散經營，這種統分結合的雙層經營體制具有廣泛的適應性，并使其推廣至林業、牧業、漁業和多種經營。之后，不管是第一輪承包中的“15年不變”，還是第二輪承包中的“30年不變”，農村土地集體所有制下的家庭承包責任制已成為我國農村土地制度之基本制度。進入新世紀，特別是黨的十八大之后，“在堅持土地公有制性質基礎上”，“把握好土地集體所有制和家庭承包經營的關系，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行‘三權分置’”[3]，成為我國農村土地制度改革的新內容。

二、我國牧區草牧場管理制度的變遷

牧區草牧場，作為我國主要的土地類型之一，其管理制度與農村土地管理制度變遷有著千絲萬縷的關系，但卻經歷了有別于農村土地管理制度的變遷歷程。當然，我國五大牧區在不同的歷史階段，采取了不同的草牧場管理制度，比如西藏自治區“民主改革以前草場產權屬于三大領主壟斷，在民主改革時期實行民族公有，牧業合作化以后產權基本上是歸全民所有和集體所有，自治區成立后，在‘一大二公’思潮影響下，實行單一的全面所有，改革開放以后又實行了全民所有和集體所有”[1]，但其總體脈絡是統一的，都經歷了所有權制度從民族公有到全民所有和集體所有兩種所有制并行,經營(使用)權制度從放牧自由到家庭承包經營、流轉使用與用益物權化并行的歷史變遷過程。下面就以內蒙古牧區草牧場管理制度的變遷為主線，討論我國牧區草牧場管理制度的變遷。

(一)解放初期(1947～1953)：民族公有制下的放牧自由

解放初期，內蒙古牧區實行了民族公有、自由放牧的草牧場制度。在草牧場所有權制度上，實行蒙古民族所公有的制度設計。在1947年4月27日頒布的《內蒙古自治政府施政綱領》第十條明確規定，“保護蒙古民族土地總有權之完整。保護牧場，保護自治區域內其他民族之土地現有權利”。1948年頒布的《內蒙古土地制度改革法》指出，內蒙古境內一切土地為蒙古民族所公有；廢除內蒙古封建性及半封建性的土地制度；廢除一切舊王公貴族、地主、喇嘛寺院等占有的土地所有權，以及土地改革以前學校、軍隊、機關及團體的土地所有權。同時，指出內蒙古農業區內實行耕者有其田(凡分得土地即歸個人所有，并承認其自由經營與特定條件下出租的權利，但仍保留蒙古民族的土地公有權[4])，畜牧業區內實行放牧自由，按照盟旗行政區域的劃分，在該區域內的草原、牧場上一切牧人均有放牧自由。

而在草牧場經營(使用)權制度上則實行放牧自由、調劑牧場、保護牧場的政策，并在生產領域采取了“不分不斗不劃階級”、“牧主牧民兩利”政策，鼓勵牧民間互助合作。“自由放牧”是當時內蒙古自治區在牧區實行的基本制度，大體上包括兩個內容。一要廢除王公貴族、封建主對牧場的割據霸占，承認內蒙古境內牧場為內蒙古民族所公有，按照盟、旗行政區劃，該區內草原牧場一切牧人放牧自由；廢除奴隸制度，一切奴隸宣告解放，享有完全平等的公民權利，使他們有人身的自由和勞動自由。二是當前畜牧業經濟因其分散性與落后性，必須有領導的逐步的總結群眾固有的經驗，改進牧區放牧方法，才能提高生產，改善人民生活。但鑒于牧區長期殘酷的封建統治所形成的強迫命令盛行的實際情況，必須根據各地不同的生產條件、民族特點與群眾覺悟水平，以典型示范，按照群眾的自愿來推行，使群眾有按照自己的意愿來選擇放牧方式(不論分群、合群、輪牧、專放、游牧、定居)的自由[5]。同時，制定保護牧場、禁止開荒的政策，劃定農牧邊界，劃定牧場。當然，當時有些地區和牧民因曲解自由放牧政策，出現了亂放亂牧、爭奪牧場、開墾草原等現象，但都及時得到了糾正和查處。可見，自由放牧既不是無領導的放任自流，也不是強制性放牧政策，而是當時草牧場制度的高度概括，即：所有制上草牧場歸內蒙古民族所公有；使用制度上牧民可按照盟、旗為界限，放牧自由；生產制度上牧民可自由選擇放牧方式；組織領導上可通過經驗總結，逐步改進牧區放牧方式。正是這一基本制度對解放初期廢除封建特權、解放封建制度所束縛的牧業生產力、恢復和發展畜牧業生產起到積極作用，也為牧區及畜牧業其他政策的制定和實施奠定了基礎。

(二)社會主義改造時期(1953～1958)：民族公有制下的定居游牧

社會主義改造時期，內蒙古牧區基本延續了草牧場民族公有制度，而草牧場“自由放牧”的使用制度逐漸過渡到“定居游牧”的劃區輪牧制度。在社會主義改造時期，我國決定要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義工商業的社會主義改造。而考慮到民族地區和牧區的特殊性，“在蒙綏牧區不僅要有步驟地、有計劃地進行國家總路線和總任務的宣傳教育，而且對畜牧業經濟也是要穩妥地實行社會主義改造”，“在步驟與方法上更要迂回曲折，時間上更要準備長一些”[4]。所以，內蒙古牧區社會主義改造中基本延續了草牧場民族公有制度，對草牧場“自由放牧”的使用制度逐漸過渡到“定居游牧”的劃區輪牧制度，而在畜牧業生產經營機制上逐步跟隨全國互助合作運動，遵循牧區五項方針、十一項政策和六項措施，對牧區畜牧業經濟實行社會主義改造，將“在一個相當產的時間內，把個體的、游牧的、落后的、小生產的畜牧業經濟，發展改造成為合作化的、現代化的、社會主義的畜牧業”[4]。因此，從社會主義改造時期(1953～1958)，牧區制度變遷更多集中在畜牧業經營體制和生產方式的改變，并非對草牧場所有制度和使用制度的直接改革。

從自由放牧到劃區輪牧是一個漸進變化過程，同時也是牧區畜牧業從個體經濟轉變為集體所有制(互助合作)經濟的過程。1953年1月1日，烏蘭夫同志在《內蒙古日報》發表“內蒙古自治區恢復發展畜牧業的成就及經驗”一文中，提到要“提倡定居游牧，達到人畜兩旺”，認為定牧和游牧各有好處，各有缺點，定牧對于人旺這一點來說是有好處的，但對牲畜發展與繁殖上極為不利，因此應當取長補短，提倡定居游牧。顯然，提倡定居游牧的初衷是為發展牧區人口，改善牧民生活，當然也會產生了其他的積極作用，如“由于已定居，家庭的保暖設備等自然會比較好些，老弱病人及孩子也不再跟著牲畜的游牧游動了”，“可以在定居的地方提倡打井種菜，建設較講究的住宅，進行文化教育，同時還可以把組織牧民游牧與組織牧民互助合作統一起來”。

而隨著牧區互助合作的推進，定居游牧與互助合作相結合，逐步實現牧區全面定居，并固定草牧場范圍，進行劃區輪牧。1953年12月，內蒙古牧區把互助合作道路確定為牧區個體牧業經濟過渡到社會主義的主要道路，提出應進一步發展牧區的互助合作與定居游牧，在有條件的地方提倡與實行定居游牧，并以此作為牧區工作的重點。在此期間，內蒙古牧區互助合作組織從臨時互助組發展到常年互助組，再到初級牧業生產合作社，而“定居游牧”政策也隨即進行調整。1956年，“隨著畜牧業合作社的發展，定居工作的推行，已經比過去有更多的有利條件，同時按照全面規劃的方針，定居游牧政策也應該對不同地區提出不同要求。一般說，在游牧區應該逐步做到定居移場放牧，在牧場狹窄地區應該做到定居劃片輪牧”[4]，并指出當實現合作化時，定居游牧的大部分轉為定居。為實現這一目標，內蒙古牧區規定在條件許可的地方，把固定牧場、打草場劃給一個或幾個合作社，成為其移場放牧的牧場。特別是1957年出臺的《內蒙古牧業生產合作社示范章程》(草案)明確規定，在最短的時間內，在牧場規劃未定前，凡是可以游牧的地區，就實行定居放牧，牧場規劃已定后，則實行有計劃地定居移場放牧；定居定牧的地區就實行劃區輪牧。

1957年末，內蒙古牧區參加互助合作的牧戶總數達到69543戶，占總戶數的84.6%,其中牧業合作社632個，入社牧戶20877戶，互助組3111個，入組牧戶48666戶[4]。在此基礎上，為在第二個五年計劃期間實現牧業的合作化，內蒙古牧區提出要逐步把牧場的使用權以國營牧場、合作社、合營牧場為單位固定下來。從此，草牧場的使用權逐漸被分離出來，固定給了國營牧場、合作社、合營牧場，其并責令有關單位牧場劃定以后，必須嚴守農牧地界，保護牧場，不準破壞，并進行適當的建設。因此，從某種意義上講，劃定給合作社使用的草牧場，與其他生產資料相同有合作社集體所有制成分。

此后牧區合作化步伐不斷加快，到1958年7月，內蒙古牧區牧業合作社數量猛增至2292個，入社牧戶達到67855戶，占總牧戶數的比例上升為80.16%；參加牧業生產互助組的牧戶13656戶，占總牧戶數的16.13%，兩者相加共計81511戶，牧業互助合作程度達到了96.29%。此外，有458戶牧主參加公私合營牧場、482戶牧主參加了合作社[6]，牧區基本結束了畜牧業社會主義改造進程。于是，自治區要求必須加快牧區牧民定居游牧工作，應當在一、二年內爭取實現定居，定居以后即應固定牧場范圍(使用權范圍，作者注)，進行劃區輪牧，有計劃地進行各項建設(國營牧場除外)。

(三)人民公社時期(1958～1978)：民族公有到全民所有的過渡

在人民公社時期，內蒙古牧區草牧場所有制制度逐步從民族公有制轉為全民所有制，即國有制，而其使用權依然固定給國營牧場、企事業單位和人民公社的生產隊(基本核算單位)，生產隊作為組織生產和生活的基本單位獲得了草牧場的使用權。期間，內蒙古牧區經受大躍進、“文化大革命”的影響，在“以糧為綱”、“牧民不吃虧心糧”等極“左”口號下，大面積草原被開墾，為日后草原退化埋下了隱患。

1958年8中共中央決定在廣大農村普遍建立人民公社。同年8～9月份，內蒙古就研究部署全區人民公社化的問題。到1959年12月底，八萬多戶牧民已有七萬多戶加入了人民公社，入公社的牧戶已占牧區總牧戶的91.5%，牧區基本上實現了人民公社化[4]。如前文所述，社會主義改造時期牧區實行定居，要求游牧區應該配合社會主義的改造逐步定居下來。而到了合作化、公社化時期，自治區加強全區草原勘測規劃工作，大力推行定居游牧。1958年2月，烏蘭夫同志在中共內蒙古自治區第一屆代表大會第二次會議上指出，在牧區實現大躍進，“要大力進行牧業四項基本建設：興修牧區水利，改良牧場，建立飼料基地、規劃四季牧場，開展獸疫防治工作，改良牲畜品種”，其中規劃四季牧場要“與合作化相結合，必須積極推行定居游牧。推行定居游牧必須以合作社為基礎，必須全面規劃，選好定居點和牧場進行飼料基地的建設，逐步固定牧場的使用權。……爭取在第二個五年計劃期間，把定居游牧普遍推廣”[4]。同時注重草牧場使用權的固定和四季牧場的劃分工作，要求在定居和半定居區實行劃定牧場劃區輪牧，獲得使用權的人民公社要有計劃的分配四季牧場，加速定居建設和進行其他固定性基本建設。1960年中共中央下發《關于農村人們公社當前政策問題的緊急指示信》，牧區人民公社開始實施“三級所有、隊為基礎”的政策制度，建立公社、生產隊和生產小隊三級所有的根本制度，堅持生產小隊的小部分所有制。其中提出，勞力、草場(包括打草草場、放牧牧場)、畜群、役畜、工具、棚圈設備必須堅持實行“六固定”，固定給生產小隊經營和使用，并且登記造冊，任何人不得隨意調用。草場一般的應該以生產小隊劃定適用范圍，并由生產小隊進行草場改良和水利建設，必須進行草場調劑時，也應該商得被調劑生產小隊的同意。草場沒有固定使用的，由生產隊統一規劃，分配給生產小隊固定放牧和進行草場建設[4]。因此，當時草牧場的使用權的固定范圍基本縮小到生產小隊，并承擔了草牧場的改良和建設任務。

1961年7月，內蒙古頒布《內蒙古自治區牧區人民公社工作條例》(修正草案)，規定草牧場為全民所有，固定給生產隊使用，生產隊有永久使用權和經營保護權。到1965年4月，內蒙古自治區出臺《內蒙古自治區草原管理暫行條例》(草案)，以法規形式確定自治區境內所有草原均為全民所有，標志著實行了十余年的草牧場民族公有制已過渡為國家所有制。而在使用權問題上仍然繼續強調將其固定給生產隊，同時適當放寬生產小隊的自主權。在《內蒙古自治區牧區人民公社工作條例》(修正草案)中指出，生產隊(生產小隊，作者注)在管理本隊生產上，有一定的自主權，包括生產隊有權對生產大隊(生產隊，作者注)固定給的勞力、畜群、草牧場、工具、設備、役畜長期經營和使用；有權安排放牧時間、地點和冬春營地；有權在劃定的范圍內選定打草場打草，等等。到1963年，對全區大部分公社的草場進行了綜合利用規劃，明確了社界，粗線地安排了放牧場、打草場、定居點、飼料基地、水利建設等各項用地，并根據群眾原有的移場放牧習慣，把草場按自然條件、氣候特點，劃分為冬、春、夏、秋季節營地，推行了按季移動放牧的草場利用制度，認為劃分季節營地是當時合理利用放牧場的基礎，并且在季節營地內實行分區分段放牧是合理利用草場的主要內容，只要兩者正確地結合，才能達到合理利用草原的目的。于是，公社、生產隊甚至生產小隊的草牧場邊界逐步確立，侵占其他社隊的牧場、打草場和水源的行為被制止，草牧場調劑成為生產隊與生產隊、公社與公社、旗與旗、盟市與盟市之間解決生產之需的有效途徑，同時也出現了所謂收取一部分草原建設費之說。如1965年4月頒布的《內蒙古自治區草原管理暫行條例》(草案)規定，草牧場固定后，如必須變動時，應按下列規定辦理：……根據生產發展需要，相互調節草牧場、改變草原牧場使用權限時，……對原使用單位投資興建的各項基本建設，應予合理補償。同年7月，全區草原工作會議又進一步明確，凡到外單位借場放牧、摟草、砍柴、挖藥材的，必須征得對方同意。當然，當時也考慮到牧區遭遇較大自然災害問題，特別規定將發生災情時，盟和自治區可以統一調劑牧場。

期間，固定草牧場使用權和定居游牧一直被作為保護、利用、建設草牧場的前提而推行，同時自治區也三番五次下令“禁止開荒、保護牧場”。然而，在大躍進和文化大革命期間，受全國經濟建設影響，大量優質草牧場被開墾或被非牧區單位占用。據資料，截止1975年內蒙古牧區4.65億畝草原，近三分之一草場(約1.5億畝)不同程度退化，產草量減少40～70%，還有5000萬畝草原沙化，1000萬畝開墾毀掉[7]。

(四)改革開放以來(1978～至今)：全民所有和集體所有制下的家庭承包制

1.改革開放初期(1978～1983)：全面所有制到全民所有和集體所有制的過渡

改革開放初期，內蒙古牧區草牧場制度實現了平穩過渡。在草牧場所有權問題上從全民所有制逐步過渡到兩種制度并存的制度安排，而在使用權方面依然堅持使用權固定給基本核算單位，并使其逐步縮小至作業組、畜群、專業養畜戶，要求落實畜牧業生產責任制和草牧場責任制，同時然強調草原建設工作。

十一屆三中全會前后，內蒙古牧區依然堅持“三級所有、隊為基礎”的制度，提出人民公社、生產大隊和生產隊的所有權和自主權，必須受到國家法律的保護，而在畜牧業生產領域推行“兩定一獎”(定產、定工)或“三定一獎”(定產、定工、定費用)為內容的責任制度。在草牧場制度安排上，要嚴格執行《內蒙古自治區草原管理條例》，在草牧場全民所有制框架下，要求盡快把草牧場的使用權落實到場、社、隊。同時，清理非牧業生產或非牧區人口占用草牧場的現象和行為，并允許獲得使用權的核算單位向借場放牧者收取一定數量的管理費。如1980年2月出臺的《內蒙古黨委、人民政府關于畜牧業方針政策的幾項規定》中明確規定，“人民公社的基本核算單位有權因地制宜地發展畜牧業生產，有權保護、利用、建設草牧場；人民公社、生產隊對所轄范圍內草牧場的使用權，應當受到法律保護；劃分草牧場使用權的工作，要在一九八一年底以前完成，并有旗縣人民政府發給執照。草牧場固定后，任何單位不得侵占。除因災可通過協商借場放牧外，其他借場者，應交納一定數量的管理費”。

雖然人民公社時期反復強調固定草牧場使用權問題，但受內外諸多因素的影響，草牧場使用權落實工作進展相對緩慢，到1980年12月，全區有6個旗，72個公社，401個大隊固定了草牧場使用權[7]，到1981年4月落實范圍擴大到8個旗縣[7]，始終沒有完成使用權的全部落實。同期，全區草牧場退化、沙化現象日益嚴峻，到上世紀80年代初全區三分之一左右的草場嚴重退化、沙化[8]，而其原因普遍被解釋為沒有很好地固定草牧場的使用權，甚至草場的所有權安排不當[4,8,9]。

于是，對草牧場所有制度進行調整和進一步落實使用權成為必然，意在建立與畜牧業生產責任制相適應的草牧場制度體系。1980年春，內蒙古自治區人民政府決定對內蒙古自治區草原管理條例進行修改，決定要對內蒙古草原的所有權由單一的全民所有制改為全民所有和集體所有兩種所有制。1981年1月中旬，內蒙古自治區黨委召開常委擴大會議，專門討論內蒙古草原的所有制問題。會議決定內蒙古草原實行社會主義全民所有制和社會主義集體所有兩種所有制。1982年3月26日內蒙古自治區黨委辦公廳印發修改后的《內蒙古自治區草原管理條例》(試行)，規定自治區境內的草原所有制，現階段為社會主義全民所有制和社會主義集體所有制。試行條例發布后，在全區范圍內進行試點，截止1983年12月，試點范圍擴展至全區12個盟市，有60多個旗縣的6億畝草場落實了草原所有權，有1.3億草場落實了使用權和管理責任制，不少旗縣社隊已經發放了草原所有證和使用證[6]。于是，實行了近20年的單一的草原全民所有制制度，過渡為以社會主義全民所有制和集體所有制為內容的兩種所有制制度，同時開啟了草原責任制同畜牧業生產責任制結合起來的“雙承包”制時代。

2.改革開放時期(1983～本世紀初)：草牧場家庭承包經營制度的確立及完善

確立草牧場家庭承包經營制度以來，草牧場所有權制度沒有原則性的改動，延續了1982年發布的《內蒙古自治區草原管理條例(試行)》中“社會主義全民所有制和社會主義集體所有制”兩種制度，只是在不同的時期其表述方式有所不同。而在草牧場家庭承包經營制度上雖然一直強調“承包到戶”，但也經歷了循序漸進的細化過程，特別是其使用權。

內蒙古草原牧區“草畜雙承包”制度的實施始于上世紀80年初期，特別是1984年中央發出《關于一九八四年農村工作的通知》，要求繼續穩定和完善聯產承包責任制，極大地推動了牧區“草畜雙承包”制度的全面實施。據資料顯示，到1985年8月，全區有95%的集體牲畜都作價歸了戶，全區10億畝可利用草原中已經落實所有權和使用權草原面積將近8億畝，其中以承包到戶的近6億畝[4]，而到1986年時，所有權和使用權落實面積已經達到了8.9億畝和7.6億畝，分別占到全區可利用草原面積的86.8%和74.3%[10]。屆時，落實草原所有權、使用權和實施家庭承包經營制度(簡稱“雙權一制”)成為了內蒙古牧區草牧場，乃至全國草牧場制度安排的核心內容。

其中，對草牧場所有權制度上沒有原則性的改動，延續了1982年發布的《內蒙古自治區草原管理條例(試行)》中“社會主義全民所有制和社會主義集體所有制”兩種制度，只是在不同的時期其表述方式有所不同。如，1983年7月21日，內蒙古自治區第六屆人民代表大會常務委員會第二次會議討論通過的《內蒙古自治區草原管理條例(試行)》第五條規定，內蒙古自治區境內草原屬于社會主義全民所有和社會主義勞動群眾集體所有，并一直沿用到2004年；而2004年11月修訂的《內蒙古自治區草原管理條例》(2005年1月1日起施行)第八條中則規定，內蒙古自治區境內的草原屬于國家所有和集體所有。

而在草牧場家庭承包經營制度上雖然一直強調“承包到戶”，但也經歷了循序漸進的細化過程，特別是其使用權。在上世紀80年代，開始實行“草畜雙承包”(草場公有、承包經營、牲畜作價、戶有戶養)，基本實現所有牲畜的作價歸戶，把草牧場所有權劃歸嘎查(村)集體所有(嘎查，蒙古語，相當于內地行政村，是內蒙古牧區最基層的自治單位，設有嘎查委員會和嘎查支部)，而草牧場承包工作剛剛開始，更多的是把使用權落實到嘎查集體。1982年3月17日，新華社報道內蒙古黨委、內蒙古自治區人民政府決定將現有草牧場的使用權固定到國營農牧場、人民公社的基本核算單位，并將使用權按照各地不同的牧業生產責任制形式，分別固定到作業組、畜群、專業養殖戶，長期不變。1984年5月內蒙古自治區人民政府在《關于發展農村牧區商品生產搞活經濟的七項規定》中提出，要把草牧場使用、管理、建設的責任制落實到戶，承包期至少二十年以上。據資料，截止1985年8月，全區10億畝可利用草原已經落實所有權和使用的面積將近8億畝，其中已承包到戶的近6億畝。其中，更多的是按居住點、出牧點、水源點劃分,夏秋草場劃分到戶，冬春草場劃分到組；準備建設的草場、打草場劃分到戶，放牧場集體使用[4]。承包草原的前10年，很多地方都按浩特為基本單位進行承包，即使承包到戶，牧民仍然按照冬、春、夏、秋四季輪牧方式進行使用，牧戶之間沒有明顯的承包草場界限。

到了上世紀80年代末，由于草牧場“雙權一制”落實得還不徹底，落實“雙權一制”后對草牧場的科學管理體制沒有建立起來，在草牧場的權益關系上產生了新的矛盾，出現了新的吃草牧場“大鍋飯”的問題，草畜矛盾加劇，草牧場逐年退化的趨勢未能得到有效遏制[11]。為此，自1987年自治區畜牧局在阿魯科爾沁、巴林右旗等10個旗開始進行草牧場有償承包的試點和試行，探索牧區草牧場管理的新制度。1989年9月，內蒙古自治區人民政府在阿魯科爾沁旗召開全區草牧場有償承包使用經驗交流現場會議，并于同年10月自治區人民政府批轉的自治區農委《關于進一步落實草牧場使用權，實行草牧場有償承包使用制度的初步意見》報告，對草牧場使用費確定了初步標準。1993年下半年，自治區畜牧局對10個實行草牧場有償承包使用試點旗進行了驗收，并全部通過。同年年末，全區實行草牧場有償承包使用的已有59個旗縣，590蘇木、鄉(蘇木，蒙古語，相當于內地鄉、鎮一級的行政單位)，3998個嘎查村，26.9萬戶牧民，3803.27萬公頃草原，2497萬頭只牲畜。1994年9月，國家農業部畜牧獸醫司召開全國草牧場有償承包使用現場會議，決定推廣阿魯科爾沁旗實行草牧場有償承包使用的經驗，用二三年時間將草牧場有償承包使用制度實行至全國范圍內。

然而，鑒于當時各地草牧場使用費收費標準不一，及牧民稅費負擔過重，1996年內蒙古自治區政府作出《關于進一步落實完善“雙權一制”的規定》，明確提出要把草牧場徹底承包到戶，并堅持30年不變，開始了內蒙古牧區第二輪草牧場承包工作。據統計，截止2005年內蒙古全區已落實草原所有權面積10.4億畝，落實承包到戶面積8.3億畝[12]，草原“雙權一制”工作基本完成。

(五)深化改革時期(本世紀初～至今)：家庭承包經營制度的改革與創新——承包經營權流轉

上世紀90年中后期，隨著草牧場承包到戶的徹底落實，草牧場邊界逐漸清晰，牧戶間跨界放牧行為受到極大地限制。然而，草牧場承包到戶、草牧場退化加劇及畜牧業生產的發展使牧戶之間草牧場需求出現差異，承包戶之間的草牧場借用、租用行為逐漸增多，草牧場承包經營權的流轉作為草牧場使用制度改革方向出現在牧民生產實踐中。于是，內蒙古自治區人民政府在《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》(中發[1993]11號)、《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》 (農業部1994年12月30日)等規范性文件的基礎上，于1999年12月發布施行了《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》(內蒙古人民政府[1999]第99號政府令)。

進入新世紀后，國家通過《土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等法律法規，承認土地承包經營權流轉的合法性、合理性，以及必要性，并確立其為我國土地家庭承包經營(使用)制度的一項改革和創新機制。屆時正逢內蒙古牧區草原生態問題高發期，牧區正面臨著恢復與保護草原及草原畜牧業轉型等雙重壓力，而草牧場流轉迎合了這些變化，迅速推廣至全區各草原類型區域，草牧場流轉規模快速擴大，其流轉主體、流轉方式、流轉價格等都有了新的變化和發展，也呈現出一些新的發展趨向。同時，草牧場流轉過程中，以及草牧場流轉而引起的各種新問題、新矛盾不斷發生，對內蒙古牧區草原生態保護、草牧場經營管理實踐及制度建設帶來了諸多難題和挑戰。在此期間，為減少和解決草牧場流轉中的問題和矛盾，自治區、盟市政府及相關職能部門出臺了很多規范性文件，如《內蒙古自治區黨委政府關于清理非牧民占用牧區草場和依法規范草場使用權流轉的意見》(內黨字[2003]3號)、《錫林郭勒盟行政公署關于加強草牧場土地承包經營權流轉管理服務的意見》(錫署發[2009]51號)、《鄂爾多斯市人民政府關于農村牧區土地承包經營權流轉暫行辦法》(鄂府發[2009]28號文)、《呼倫貝爾市牧業經營管理站關于加強草原承包經營權流轉工作的通知》(呼牧經發[2009]8號)等。

同時，內蒙古自治區重新修訂了《內蒙古自治區草原管理條例》(2004年修訂)以及《內蒙古自治區草原管理條例實施細則》(2006年修訂)等，以地方法規形式進一步完善了草牧場流轉制度建設，并廢除了1999年頒布實施的《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》，使內蒙古牧區草牧場流轉制度建設進入全新的法制化時代，草牧場流轉實踐也進入了快速發展階段。據不完全統計，截止2016年內蒙古草牧場流轉面積達7500萬畝，占落實草牧場承包經營面積的7.2%[13]。

進入新世紀第二個十年，《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》(2013年中央一號文件)，及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等重要文件強調一再強調，通過農村土地承包經營權的流轉，培育新型農業經營主體進而實現農牧業適度規模經營。隨后，內蒙古自治區黨委、政府也出臺了相應的政策性文件。于是，除了千千萬萬個普通農牧民可以承包經營草牧場，家庭農牧場、合作社、企業等市場主體可以流轉使用草牧場，被許可的社會工商資本也可以進入流轉使用草牧場的行列，草牧場承包經營(使用)制度不再是唯牧民之權益。

(六)深化改革時期(2010～至今)：草原生態保護補助獎勵機制的實施、草原確權及“三權分置”

2010年10月，國務院作出決定，在全國8個主要草原牧區實施草原生態保護補助獎勵機制，中央財政每年將投入134億元，主要用于草原禁牧補貼、草畜平衡獎勵、牧草良種補助和牧戶生產性補助等。草原生態保護補助獎勵機制的實施，開啟了我國以草原生態為基礎的補獎時代，表明著人們對草原生態的認識從片面的經濟價值或片面的生態價值走向草、人、畜為協調發展的集社會、經濟與生態價值為一體的綜合體，表示國家直接介入草原生態保護與建設行動中，進一步體現了草原之準公共物品性質。

為了落實出臺的中央草原生態保護補助獎勵政策，自治區配套出臺了《內蒙古草原生態保護補助獎勵機制實施方案》，把全區10.2億畝草原劃入草原生態保護補助獎勵范圍，決定將其分為禁牧區和草畜平衡區。同時，根據內蒙古草原在時空分布上的不同，因地制宜地提出草牧場標準畝折算系數的概念，以及保底補獎標準，確保補獎資金的有效性和公平性。從政策實施情況看，“十二五”期間，內蒙古草原生態保護補助獎勵政策共投入300億元，其中國家投入213億元，自治區各級配套資金87億元。政策覆蓋全區12個盟市2個計劃單列市，73個旗縣區，107個鄉鎮的10.13億畝天然草原，其中禁牧5.48億畝，草畜平衡4.65億畝，有146萬戶、534萬農牧民從中受益，減輕了天然草原的放牧壓力，使草原生態逐步向好，保證了草原畜牧業的穩定健康發展，牧民收入明顯提高，農牧民草原保護意識顯著提升[14]。目前，新一輪草原生態保護補助獎勵機制已開始實施，中央和自治區政府持續保持草原生態保護之補助與獎勵力度，并把政策實施目標從上一輪的草原生態改善和草原畜牧業提質增產提升為草原生態環境持續好轉、草原畜牧業轉型升級和草原牧民增收致富，并與完善草原確權承包和基本草原劃定工作高度銜接。

早在2007年《中華人民共和國物權法》的頒布，明確農村土地承包經營權的用益物權。于是，農業部從2009年開始進行土地確權整村推進試點工作；2013年中央一號文件正式提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”；直到2016年，全國22個省區市試點，將全國試點范圍擴大至2582個縣(市、區)、3萬個鄉鎮、51.2萬個行政村，已完成實測面積12.5億畝，確權面積8.5億畝，約占全國二輪家庭承包集體耕地面積的70%。從試點地區看，通過確權，解決了長期以來承包地塊面積不準、四至不清等問題，推動了土地資源的優化配置，不僅沒有影響農村社會穩定，還解決了一些歷史遺留問題，得到了廣大農民群眾的擁護和支持[15]。

然而，全國草原確權承包登記試點工作則推遲到2015年才開始。2015年4月，農業部發出《關于開展草原確權承包登記試點的通知》，安排部署有關省區市草原確權承包登記試點工作。其實，內蒙古草原確權承包工作開始的要比全國其他草原牧區也要早一些。2014年9月6日，內蒙古率先頒發全國草原確權第一證，并全區10個試點旗確權承包工作全面推開，并出臺了《內蒙古自治區完善牧區草原確權承包登記試點工作實施方案》。2015年在總結10個試點旗縣的基礎上，把草原確權承包工作向全區其余旗縣全面推開。截止2016年年底，全區草原確權承包試點旗共落實草原所有權面積27156萬畝，使用權面積967.9萬畝，草原承包經營權面積26657.2萬畝；發放《草原所有權證》940本，《草原使用權證》34本，《草原承包經營權證》191922本，共涉及農牧戶262646戶，首批10個試點旗全部通過了自治區驗收[16]。

顯然，草原確權工作為牧區草牧場所有權、承包權和經營權“三權分置”改革提供了基礎。“三權分置”是在新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，也是中央關于農村土地問題出臺的又一重大政策，其核心是堅持農村土地集體所有權的根本地位，嚴格保護農戶承包權，放活土地經營權。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年10印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(中辦發〔2016〕67號)，要求各地各部門結合實際認真貫徹落實。2017年3月，內蒙古黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發《關于完善農村牧區土地草原所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》。而內蒙古牧區草原三權分置試點工作則始于2015年，內蒙古鄂爾多斯市鄂托克前旗成為全國首家草原確權“三權分置”試點旗縣。到2016年5月，試點嘎查哈日根圖嘎查已拿到草原所有權證，51戶牧民拿到了草原承包權證和草原經營權證。而錫林郭勒盟鑲黃旗作為全區草原確權登記工作試點旗縣之一和錫盟唯一牧區試點地區，特別是作為全區承包土地(草牧場)經營權抵押貸款試點旗縣，在積極推進草牧場承包經營權登記頒證工作的同時，圍繞草牧場所有權承包權和經營權“三權分置”改革，賦予牧民對承包草牧場占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。可見，確權基礎上的“三權分置”改革剛剛起步，試點旗縣也只處在摸索階段，改革對草牧場經營以及草原畜牧業發展，乃至牧區生產生活的影響還有待實踐中檢驗。

三、結論、問題及思考

解放至今，以內蒙古牧區為代表的我國牧區草牧場制度走過70年的曲折歷程，經歷了從民族公有到集體所有的所有權制度變遷，從自由放牧到流轉使用的經營(使用)權制度改革，雖然與全國農村土地制度變遷大徑相同，但也有其自己的特點和變化：

綜上所述，一是在草牧場制度設計上國家權力不斷延伸至基層組織。民族公有到全民所有，全民所有到集體所有無不在體現國家權力在草原及草牧場所有權問題上的集中和延伸。而經營(使用)權制度設計上國家權力也逐步延伸到農牧戶家庭經營中，放牧自由、定居游牧與劃區輪牧已不再可能，嘎查集體等基本核算單位對本集體所有草牧場的經營(使用)方式基本無權干涉，而家庭經營要顧全國家生態建設之大局、要服從全民所有之制度，從承包經營的草牧場中劃出部分或全部面積予以實施禁牧、休牧。二是在草牧場經營(使用)權設計中草牧場經營的傳統方式快速退縮。在早期，牧民在草牧場經營(使用)過程中可以“放牧自由”，無論放牧范圍，還是放牧方式都相對“自由”，而地方政府為牧民的“放牧自由”提供便利服務。而到后期，政府不斷強化管理，并且范圍不斷縮小，使得牧民經營范圍鎖定在狹小的承包范圍內，甚至更小，經營方式相對單一，進而倒逼草牧場經營的傳統方式極度退縮。三是，市場經濟主體的主體地位逐步顯現。資源總量和平均量逐年降低，而市場化程度日益提高，牧區畜牧業經營與草牧場經營中市場化成分逐步替代傳統經營中的生態化成分。在民族公有到家庭承包的變遷過程中，牧民家庭經濟成為了市場主體。而在利益最大化為初衷的市場經濟環境下，這種制度設計使個體的逐利思想蠶食了集體的生態覺悟。

假設氣候變化對草牧場生態環境變遷的影響是既定的，那么新的制度設計本身以及該制度約束下的市場行為，通過改變原有制度安排下的資源配置機制，影響了草牧場生態環境。其中，市場失靈與政府失靈同時存在。因此，在具有社會公共資源性質的草牧場經營(使用)過程中，制度設計本身不能只關注政府權力的集中或市場經濟的高效性，而應兼顧培育具有社會責任意識的市場主體，積極發揮民族傳統文化中非正式制度的積極作用，并使其價值化。

[]

[1] 范遠紅.西藏草場產權制度變遷研究[M].重慶：四川大學出版社，2009.

[2] 廖洪樂.中國農村土地制度六十年——回顧與展望[M].北京：中國財政經濟出版社，2008.

[3] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發.深化農村改革綜合性實施方案[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_2958781.htm ,2015-11-02.

[4] 內蒙古黨委政策研究室等.內蒙古畜牧業文獻資料選編(第二卷)[Z].內蒙古黨委印刷廠印刷，1987:15-596.

[5] 內蒙古自治區政協文史資料委員會.“三不兩利”與“穩寬長”文獻與史料[Z].內蒙古政協文史書店發行，2005：359.

[6] 達林太、鄭易生.牧區與市場：牧民經濟學[M].社會科學文獻出版社，2010.

[7] 內蒙古黨委政策研究室等.內蒙古畜牧業文獻資料選編(第四卷)[Z].內蒙古黨委印刷廠印刷，1987:243-365.

[8] 許志信.草原退化與合理利用[J].內蒙古農牧學院學報，1981，(5)：43-51.

[9] 張正明.內蒙古草原所有制問題面面觀[J].內蒙古社會科學，1981，(4):23-46.

[10] 倪東法.實施草原法規加強草原法制管理[J].中國草原，1986，(6):71-75.

[11] 倪東法.草牧場有償承包使用淺識[J].內蒙古草業，1997，(6):6-13.

[12] 內蒙古自治區農牧業經濟“十一五”發展規劃(2006～2010)[Z].2007/4/20.

[13] 郭建.在全區農牧業工作會議上的講話[R].2017-02-17.

[14] 內蒙古自治區草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見(征求意見稿)(2016-2020)[R].2016-03.

[15] 2017年農業部承包地確權登記最新政策以及進展[EB/OL].土流網, http://www.tuliu.com/read-49599.html,2017-01-06.

[16] 李林杰.草原確權讓牧民的資產“活”起來[EB/OL]. 正北方網-內蒙古日報,http://www.northnews.cn/2016/1223/2343291.shtml,2016-12-23.