司法體制改革背景下的檢察官辦案責任制度研究

伍苡青

【摘 要】十八屆五中全會后，中央再一次提出了完善落實司法體制改革，檢察機關的辦案責任制改革是司法體制改革的重要內容。同時，為了更好地保障檢察權獨立運行，2015年9月最高人民檢察院出臺了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見（全文）》，明確了檢察機關辦案責任制是以主任檢察官辦案為實現形式，健全了檢察辦案組織和運行機制與追責制度，本文將從司法實踐中如何處理主任檢察官與其他人員之間的關系及在檢察官辦案責任制度的完善方面提出建議。

【關鍵詞】檢察官辦案責任制；主任檢察官；價值意義；完善方向

一、檢察機關辦案責任制的概述

（一）檢察官辦案責任制定義

檢察機關辦案責任制，指的是在檢察長的領導下，以主任檢察官為司法辦案負責人，相對獨立地承擔檢察案件辦理工作及法律責任。即明確了檢察人員的職責權限，規定了檢察人員辦案追責制度，建立和完善檢察官為辦案主體的權責體制、工作機制、組織關系、保障機制、監督機制等檢察機關內部的權力運作機制的總和。

（二）檢察官辦案責任制的法律依據

檢察機關的司法屬性包括檢察官辦理案件的獨立性與親歷性，即檢察官在參與案件辦理的過程中親歷親為，通過自己對案件事實的認定、證據的把握，依據現有法律的規定和內心的證成及實踐經驗，獨立對案件作出自己的判斷，行使決定權，并就所承辦的案件獨立承擔責任。《中華人民共和國檢察官法》第二條規定 “檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員”，從法律上明確了檢察官是行使檢察權的主體地位，賦予了其行使檢察權的主體資格。而司法工作的內在要求，要求檢察官要在法律允許的范圍內獨立承辦案件，對所作出的案件決定權承擔責任，同時其檢察權不受一切外界因素的干擾，在辦理案件時僅只要遵從法律的規定，依據事實認定，客觀、公正、獨立的處理案件。

二、確立檢察官辦案責任制的價值與意義

在司法體制改革的背景下，新時代對于檢察官辦案責任形式提出了更高的要求，既要符合檢察權作為司法權的獨立性，又要保證檢察機關內部的協調統一性。檢察官辦案責任制度具有自身的價值意義，主要包括以下四方面：

（一）淡化行政色彩

龍宗智教授在他寫的《我國檢察學研究的現狀及前瞻》曾經形容檢察機關“生于司法，卻無往不在行政之中。”[1]這句話鮮明地反映了在實踐中檢察機關的辦案過程多多少少摻有行政屬性。不可否認，用行政方式管理檢察辦案能確保檢察權行使的統一性和集中性，體現檢察一體原則，卻往往忽略了檢察機關享有司法獨立權這一重要特性。確立檢察官辦案責任制度，通過賦予檢察官獨立的案件決定權，突出強調檢察官辦案的主體地位，有利于淡化檢察機關在檢察權運行中的行政色彩。在此種新型辦案組織形式之下，主任檢察官具有較為獨立和廣泛的案件決定權，針對案件的大部分決議和事項可以自主決定，個別特殊事項報請檢察長批準。這樣帶來的好處就是一方面，主任檢察官在肩負權利和責任的條件下，能將更多的精力和時間投入到具體案件的審理過程，有利于提升辦案質量、辦案能力和辦案水平。此外，將行政事務負責人區別于主任檢察官職務，只負責部門內的行政、黨務、接待等行政管理事務，有利于提升部門行政辦事效率。兩者各司其職，既保證了檢察機關傳統的行政統一管理，又突出了檢察辦案的司法屬性。

（二）提高辦案效率

檢察官辦案責任制度制度通過整合內設機構、調整辦案組織形式，有利于提高辦案質量和辦案效率。在檢察官辦案責任制度下，相較于傳統的“承辦人員—部門負責人—檢察長或檢察委員會”的三級審批制度，主任檢察官具有廣泛的自主權，對于大部分的事項和決議都可自己做出決定，減少了多層級的審批環節，改變了以往案件審批周期時長的問題，避免造成案件的不必要積壓，切實提高了辦案效率。對于檢察機關整體來說，該制度提升了處理檢察事務的水平和能力，展示了良好的國家檢察機關形象；對于檢察官個人來說，辦案數量和效率的提升也有助于提升個人工作自信，有利于進一步提升工作能力。

（三）實現權責統一

檢察官辦案責任制度明確劃分了檢察官各主體的權利和責任，有利于實現檢察官權責相統一。在對辦案檢察官放權的同時，檢察官辦案責任制度還著重強調建立一系列保障配套機制，在監督檢查方面，通過日常工作中組織的案件討論、匯報、評查等形式，對小組的案件辦理質量進行定期或不定期的監督和考核；在獎懲方面，通過建立主任檢察官的個人業務檔案，對主任檢察官的工作業績進行民主評議，以考核結果作為主任檢察官表彰獎勵、競崗、選任的重要依據，若有嚴重失職行為，應免去主任檢察官職務。通過配套機制的實施，能夠確保主任檢察官權責共擔，實現利益回報和風險承擔的平衡。

（四）推進專業化隊伍建設

檢察官辦案責任制通過嚴格規范主任檢察官的考察條件和選任機制，有利于推進檢察官隊伍專業化建設。筆者認為，主任檢察官辦案作為辦案小組的領導，具有扎實的專業功底與出色的辦案能力，才能夠組織并指導小組內的其他成員開展業務工作，在主任檢察官的帶領下，司法輔助人員通過不斷提高自身專業水平和辦案能力，想主任檢察官的水平看齊，培養成專業化的人才，同時整個小組的專業水平和職業素養也得到了進一步提高，最終推進了整個檢察官隊伍的專業化水平建設。以上海市浦東新區人民檢察院為例，該院在發揮個性化和專業化優勢的基礎下，探索成立了各種類型的專業辦案小組，如知識產權類、財產類、金融類等案件。[2]

三、主任檢察官與其他各主體的關系

（一）主任檢察官與檢察長、檢察委員會的關系

根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第三條的規定：“檢察機關由檢察長統一領導。”因此，無論檢察制度如何改革，檢察長、檢察委員會對于檢察院的統一領導是得到法律的確認，是不會改變的，這也是檢察一體原則的必然要求。因此，對于主任檢察官來說，其享有的職權是檢察長授予的，應當接受檢察長的領導，對檢察長負責并匯報工作。當出現爭議案件或疑難復雜案件時，可以先行提出自己的擬辦意見，再提交檢察長或檢察委員會討論決定。

（二）主任檢察官與部門負責人的關系

妥善處理好主任檢察官與部門負責人的關系是涉及檢察官辦案責任制度能否改革成功的關鍵因素。長期以來，檢察機關的部門負責人對部門的檢察事務和行政事務均享有領導權。主任檢察官制度的改革，將過去部門負責人的檢察案件業務的決定權授予主任檢察官，強化了主任檢察官在業務上的權力，部門行政負責人只保留了另一部分的行政領導權。應該要明確，行政部門負責人對案件沒有干預權，但對于部門內部的人事管理、隊伍建設、后勤保障等行政事務，仍然享有全面的管理權，主任檢察官也必須服從部門負責人的日常行政管理。

（三）主任檢察官與組內其他人員的關系

在辦案小組內部，主任檢察官與承辦檢察官是指導與被指導的關系。也要指導辦案組織其他成員辦案，并對整個辦案組織處理的案件負責。辦案組織中的檢察官和其他輔助人員必須接受主任檢察官的領導。主任檢察官的職責主要體現為指導、召集會議以及作出決定這三個方面。在案件辦理方面，主任檢察官對自己及下屬承辦的部分案件具有決定權。也要指導辦案組織其他成員辦案，并對整個辦案組織處理的案件負責。[3]

（四）主任檢察官之間的關系

在不同的辦案小組之間，作為各自的辦案小組負責人，各個主任檢察官之間并無實質性的聯系，各自領導小組開展案件審理工作，行使檢察職權。主任檢察官雖然在權力行使方面享有平等地位，但不妨礙各自在職級待遇上的差別，雖然都為主任檢察官，都享有獨立辦案的權力，但在具體級別待遇上可以體現差別。

四、檢察官辦案責任制存在的問題

（一）制度運行欠缺立法支持

司法機關推行司法改革應當在現行法律框架內進行，改革舉措不能違背現有法律。但是，司法改革本身就是源于現有法律體制的落后、缺陷乃至錯誤，改革的實質就是要對這些瑕疵進行完善、補充、更正。《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱檢察官法）第二條規定：“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員，包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專口人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。”第六條規定：“檢察官的職責包括依法進行法律監督工作；代表國家進行公訴；對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查；法律規定的其他職責。”可見，我國現有的《檢察官法》明確界定了檢察官的范圍，但是，檢察官職責的相關規定較為模糊籠統，對檢察官的具體職權范圍大小沒有作出明確界定。且沒有明晰界定其權力運行和責任承擔的范圍，客觀上直接影響到其作出的決定是否具有法律依據也就是權威性。同時，也造成檢察官在具體辦案實踐當中無法積極開展工作；檢察一體是我國檢察司法活動的基本原則，要求上命下從，檢察一體雖有助于檢察機關的集體獨立，但對檢察一體的過分強調完全有可能侵蝕檢察官的個體獨立。但檢察一體性作為基本原則不可缺失，所以如何尋找檢察一體與檢察內部檢察官獨立的合理平衡點至關重要。筆者認為可以通過確定性的法律授權，界定權力范圍、劃定不可觸及的底線，給承辦案件的檢察官行使權力以更加強而有力的法律支撐。

（二）制度構建的不完善

目前，檢察機關仍然保留了原有的業務科室設置和參照公務員管理機制。在這種行政化管理很難找到檢察官的定位，在司法職務和行政職務與行政職務強勢的背景下，檢察官同時面臨著司法職務晉升、行政職務晉升時，會把行政職務職級的晉升作為個人發展的追求和衡量自身價值的標準，而對檢察職務的晉升則可有可無。[4]此外，我國對檢察官的監督、考核和獎懲機制，仍然套用對行政公務員的考評模式，對檢察官及其所從事的司法業務特性考慮較少，忽視了行政工作和司法工作、行政人員與司法人員的職業差別。由此可見，制度規則的缺失，成為影響檢察官辦案責任制可持續發展的重要因素。

（三）缺乏對檢察業務多樣化的靈活適應

檢察業務類目繁雜，具有各自不同的性質特點和對辦案工作的具體要求。檢察官辦案責任制自然也不能將不同類型的檢察業務用同一種模式開展檢察工作。由于檢察機關各部的工作性質不同、職權分配不同，因此各部口履行各自職務的方式也不相同，很難用一套統一的辦案模式來予規范，只有通過檢察隊伍建設，提高檢察官自身素質能力，適應檢察業務的多樣化。

五、檢察官制度的完善方向

（一）建立健全符合檢察職業特點的檢察人員分類管理制度

1.建立專業職務序列

在檢察人員分類管理的大背景之下，根據不同專業、崗位和職責建立起針對不同人員的管理方式和發展途徑，明確不同類型人員的配置比例，通過員額制的方式管理各人員的進出和晉升，構建檢察人員管理的整體大框架。

2.細化主任檢察官的選拔標準和晉升程序

針對主任檢察官設立標準更應當謹慎、規范和科學。應具體規定主任檢察官的選拔、任職、晉升規則，建立有別于行政職務的升職條件，設立符合主任檢察官本身特點的非行政級別，賦予更加合理寬廣的上升空間和渠道。另外，為保證主任檢察官隊伍的精英化，也應當明確主任檢察官的退出、降職等相關規定，形成“能進能出、能上能下”的流動機制，增添隊伍管理的活力。

3.建立合理的崗位激勵機制

主任檢察官承受著繁重的工作任務和工作壓力，如果沒有科學化的職業保障和待遇激勵，可能會削弱他們的工作積極性。因此，應當明確規定獎勵標準，一方面，對于每一位主任檢察官都給予高于普通檢察官的待遇，如主任檢察官應享受不低于部門副職級別的待遇；[5]另一方面，通過對主任檢察官的考核和評議，對于有優秀表現的，如爭議復雜案件處理妥帖到位，小組辦案數量和質量排名均位前列的，應給與適當的額外的獎勵，包括精神獎勵和物質獎勵。

（二）科學劃分職責權限，規范檢察權運行機制

應當依照檢察官—主任檢察官—檢察長或檢查委員會的檢察權運行軌跡。但是為了避免該模式退變為以往的三級審批制，需要明確普通檢察官的獨立辦案權具體包括：1、根據不同部門的不同業務性質建立不同的辦案小組。主任檢察官辦案小組只是組織形式的概化，要具體運用到檢察機關各個部門，就應當根據職務犯罪偵查、偵查逮捕監督、刑事訴訟監督、民事行政監督等不同業務的不同特點，做出辦案組織形式的不同處理。2、建立科學的分案制度和案件轉移制度。案件的分配和安排，既發生在部門負責人分派案件給不同主任檢察官辦案小組，也發生在主任檢察官分派案件給組內檢察官之間。因此，需要嚴格規范的分案制度，通過制度規定分案的標準、程序和方式，防止分案人根據自身利益等關系隨意分配。例如，根據不同辦案小組或承辦檢察官的特長和專業分配案件，同時做好分配案件的記錄工作，既有利于案件相關信息的查詢，也有利于日后案件責任的認定。同時，需要建立分配之后的案件轉移制度，一般來說在分配完成之后案件就由固定承辦檢察官處理，不得隨意轉交給他人，只有發生符合轉移情形的條件才可依據相關程序轉交，通過此種方式來保障檢察官基本的辦案權。

（三）完善案件監督制約機制

歷史反復證明了權力的高效運行必須配合有效監督。完善案件監督制約機制，規范主任檢察官的權力行使，是杜絕以權謀利現象，提高案件質量，保證司法的公平和正義的保障。日常監督機制、檢察長或檢察委員會的監督、紀檢監察辦案監督等等，對于已經形成的監督機制，應充分發揮其制約監督作用，切實將監督工作落實到位。例如，日常監督機制一般由部門負責人具體執行，在執行過程中如何把握適當的“度”就是必須要考慮的問題了，監督越界了就會造成部門行政負責人侵犯檢察官獨立辦案的后果，監督不到位又會讓監督制度不能真正發揮效用。另外，如果針對監督過程中一旦發現問題，辦案小組不改、不服從，又該如何規制。筆者認為，為確保監督措施的執行到位，對于在監督過程中發現的違法違紀現象，應當嚴厲懲罰，發揮監督機制的警示威懾作用。例如，部門負責人可將監督的實際情況及改正情況做好記錄工作，每月召開一次總結會議，并根據記錄的情況客觀打分，對于分數不合格的辦案小組應當予以相應的精神與物質懲罰。

（四）提高檢察官素質，推進隊伍的專業化建設

司法體制改革的最終目標成果之一即是建立專業化、職業化的檢察人員隊伍，提高檢察官的整體素質與辦案水平，因此在改革過程中要配套設置科學合理的人才培養制度，不斷提高人才培養水平，適應新的辦案責任制的需要。[6]一是建立科學合理的檢察人員考評制度。科學設定考核內容，將辦案數量、辦案質量、辦案成效、工作創新等均納入基本考核內容范疇，尊重司法規律和工作規律，二是將考評結果與職務晉升、獎懲對應掛鉤，提高人員的積極性和主觀能動性。建立完善的學習、培訓機制。單位通過定期組織學習、培訓等方式，提高對檢察人員的辦案能力和學習能力。如開展案件專項研討、新型案件辦理、新法規新政策學習會議、技能競賽等多種形式的活動，磨練檢察人員的職業技能，持續提高人才隊伍的業務素質。

參考文獻：

[1]龍宗智.檢察官辦案責任制相關問題研究[J].中國法學，2015，01：84-100.

[2]最高人民檢察院2013年重點課題組，謝佑平，潘祖全.主任檢察官制度研究[J].中國法學，20153.

[3]王守安：《完善主任檢察官辦案責任制》，載《檢察日報》2014年第8期.

[4]]謝鵬程.論檢察官獨立與檢察一體[J].法學雜志，2003，03：35-38.

[5]潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，載《人民檢察》2013年第10期.

[6]胡心婷.主任檢察官制度改革研究[D].華東政法大學，2015.