城鎮化建設中的土地流轉問題與出路

賀非非 線鳳陽

摘要：促進城鎮化建設，統籌城鄉發展是“十三五”規劃期間的重要任務，不論是城鎮化還是城鄉發展都離不開農村發展。在“三農”工作中重要的問題之一是農村土地問題，自改革開放以來，人們一直在發掘土地的價值，土地的三權分置是對農村土地的價值的再次挖掘。本文對三權分置背景之下的農村土地流轉現狀進行分析，并對存在的問題進行解析，進而提出有效的解決措施。

關鍵詞：城鎮化；土地流轉；三權分置

城鎮化建設中，不可避免地會解構城鄉二元結構體系，形成真正的城鄉一體化。在這一進程中，人的因素不可忽視，要改變附從在土地的農民的生活方式，必須解決其基本要求，比如各種社會保障的滿足，以求得農民真正自愿地將土地經營權流轉出去，保障農民的權益不受損害。土地三權分置背景下，土地經營權的流轉如火如荼地進行，盲目追求過快的速度，導致了一系列的不良結果，需要對其進行全面的分析，保證土地流轉的健康運轉。

一、城鎮化建設和土地流轉的關系

（一）城鎮化建設。黨的十六大提出了走中國特色城鎮化道路的戰略決策，自此之后的黨和國家的決策中，不斷提出關于城鎮化建設的政策，比如在黨的十八大中提出城鎮化是全面建設小康社會的載體之一。2012年中國經濟工作會議提出了有序推進農業轉移人口市民化，走集約、智能、綠色、低碳的城鎮化建設道路。

城鎮化建設的十幾年來，我國的城鎮化率以平均1%的速度增長，相當于每年造一個上海市（2096萬人），城鎮化過程中所帶來的經濟效益是相當巨大的，就這1%的城鎮化增長率標志著有1000萬的農民走進城市生活，可以拉動1200億元的居民消費，增加66萬億元新增投資需求。但是隨著表面的經濟效益的增長，其背后所附帶的問題也不少，比如城鄉用地的集約程度不高，有時會出現大片的開發區荒蕪閑置，造成了巨大的浪費；再比如人口城鎮化不徹底，片面地追求表面的城鎮化，將農民的土地強制流轉，但又不能提供給這些農民等同于城市居民的福利待遇，也就是形式上實現了城鎮化，可生活還處在以前的狀態。據調查有近3億農民工和城鎮間流動人口無法享受與城市居民同等的公共服務。

面對諸多的問題，政府對城鎮化提出了要求。國務院總理李克強指出：“新型城鎮化核心是人，必須和農業現代化相輔相成”。搞城鎮化建設必須處理好城鎮與農村的關系，兩者之間的轉換銜接必須到位，平穩地促成轉接，減少中間地帶管理缺失的問題。

（二）農村土地流轉。我國農村土地類型分為農業用地、集體建設用地和未利用土地。社會主義改造完成之前，我國的農村土地是是歸農民所有，改造完成后，土地是歸集體所有。農村三權分置的土地制度，細分了農村土地的用益物權。所謂的用益物權指的是非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利，就是認同土地所有權歸集體所有的前提下，農民依據其身份對土地的承包經營。現在農民因自身的因素以及城鎮化建設的原因，將本屬于自己的土地經營權流轉給第三方，從而獲取一定的收益。

土地使用權是個人或集體依法對土地實際經營、收益的權利，可以依法轉讓、出租等，這就是土地使用權的流轉。實質上是農戶保留了承包權，轉讓使用權，從而達到將粗放利用或者荒廢的土地的收益最大化，也就是實現規模經營，實現規模效益，也在側面給轉讓出土地使用權的農民提供一定的經濟來源。這里的前提是農村土地是屬于集體所有，從法律上明確了三權分離這一概念，其實也是對農民承包權的保護。這是身份的權利，只有擁有農村集體組織成員的身份才會有承包農村土地的權利，將土地經營權流轉給第三方以獲得經濟上的補償，可以保障農民的基本生存。

（三）城鎮化建設和農村土地流轉的關系。

1.城鎮化建設倒逼農村土地流轉。城鎮化建設需要大量的人和土地。必須認識到城鎮化建設的本質是人的城鎮化，農村人口流向城市，不能忽略對這部分離地的農民的社會基本保障，不能只要地不要人。某些地方政府為了政績，集中安置一部分農民，把人送上了樓，將土地集中起來搞建設，但是卻不能解決失地人的可持續發展，結果只能是勞民傷財。隨著工業化的發展，產業結構已經發生了變化，農業在國家經濟結構中的比重已經大不如前，工業和服務業的發展帶來非常多的就業崗位，吸引了從農業解放出來的剩余勞動力。人走地空，閑置的農村土地與其荒廢，不如流轉給需要的第三方以獲取一定的收入，又可以使土地使用率最大化。越來越多的人從土地走出去，又有了巨大的崗位需求。鄉鎮企業為了謀求收益最大化，會擴大經營的規模，需要一定的廠房作為發展基地，有時為了原材料的就近取材，也會就近建設，城鎮化的過程中會促進土地的流轉。

2.農村土地流轉促進城鎮化建設。首先，土地流轉必須保障人的生活。不管是農村土地流轉還是城鎮化建設解決的都是人的問題，要想使農民自愿地將土地流轉出去，必須保障農民在流轉土地之后的生活。我國的農民有很重的土地意識，在中國的歷史發展中土地對于農民是最不可缺少的，中國共產黨就是以土地革命贏得民心的，雖然之后又將土地收歸集體所有，但是農民還是有承包經營權。因此要想農村土地的高效流轉離不開城鎮化建設中的社會保障條件的完善以及流轉的效益問題。為了現實利益，政府不得不去關注這個焦點，不斷完善關于土地流轉之后的制度保障問題，這個過程中完善了農村的社會保障，其實也促進了城鎮化的建設。

其次，高效的土地流轉給城鎮化的建設帶來土地存量。“據我國國土資源部統計，目前農村存量集體建設用地有2.7億畝，相當于5倍的城市建設用地；中國農村人均居民點用地187平方米左右，遠高于城市人均用地水平。”[1]如果將這一部分土地開發出來，會帶動巨大規模效應，而且流轉后的土地是集約化的土地，如果將土地流轉給農業生產的專業大戶，必然會形成生產的規模化，規模化所帶來的是機械化，機械化也就促進農業的現代化。流轉后，原來依附在土地上的農民將轉向第二、三產業，帶來巨大的生產力，所以農村土地流轉給城鎮化帶來了發展的基礎。

二、城鎮化建設中農村土地流轉的問題

我國農村現在的土地流轉大體上分為兩大類，一是農業用地的流轉，農民將土地流轉給農業大戶，搞集中連片經營的農業種植；另一是將農村的建設用地和未利用地流轉，進行商業運轉。

（一）農業用地流轉存在的問題。

1.農業土地流轉造成種植業結構變化。目前市場上糧食作物的種植成本高，投入大，利潤小，大多數人不愿意種植糧食作物，農民將土地流轉后，不會去干涉其種植目的。市場經濟下，農民為了適應市場需求，改變種植糧食的習慣，改種價值較高的經濟作物，如種植蔬菜、水果等。這樣的種植往往剛開始獲得較大的經濟利益，但隨著周圍農戶的集中種植，跟風效應就會出現，市場需求就會發生改變，而農戶一般都缺乏有效的信息來源，信息不對稱加劇了種植的風險，一些農戶產品滯銷的報道層出不窮。更重要的是我國的糧食作物產量會降低，存在糧食安全問題。

2.農業土地流轉受讓方濫用土地的問題。一是在現行的法律規定下，土地流轉后的經營權期限不得超過承包期的期限，所以獲得農業用地的流轉方，往往經營的時間有限，為了在經營期獲得最大的經濟利益，會大量透支土地的土壤承載力。二是由于流轉后的土地不是自己的土地，在土地的打理方面缺乏責任意識。

3.農業土地流轉的手續欠妥。按照正常的程序來說，土地的流轉需要當事人雙方根據《土地承包法》規定，將簽訂的流轉合同交發包方備案，目的在于日后產生的糾紛有根據可言，其實也可以讓主管部門確認合同的有效與否。農民普遍地存在法律意識較弱的現象，若是同村人承包，往往會口頭承包，即使簽訂了書面的協議，也不正規，其中的權責利不夠明晰，一旦發生爭執 難以保證雙方的利益。

（二）農村集體建設用地流轉存在的問題。農村建設用地的流轉主要包括兩部分：建設用地的所有權流轉和使用權流轉。農村集體建設用地的流轉主要是出讓、出租、入股、聯營、抵押、置換等方式，對于農戶而言，建設用地更多地是指宅基地流轉。

1.農村建設用地流轉程序不透明。城鎮化建設下，為緩解城市的壓力，往往會擴張城市的建設范圍，就會不可避免地占用城郊地區的土地。城郊地區的農村集體建設用地的流轉必將帶來巨大的經濟利益，有了經濟利益的驅使，村干部為了使自己獲得額外的利益，在進行土地流轉時與外來的流轉方串通一氣，惡意壓低流轉的價格，暗箱操作。或者流轉之前，談妥符合自己利益的條件，不公開透明，對土地流轉中真正應該獲益的村民造成傷害，村民缺乏有效的訴求渠道，就形成了釘子戶現象。

2.農村建設用地流轉缺乏估值體系。農村建設用地在流轉過程中，對于土地的估值存在著很大的問題，土地的價值究竟應該如何評估是一個問題。我們往往會聽到城郊的土地被征用后，有人一夜暴富，也有因為土地征用的價格偏低，被強制征用的現象。不同的地域所帶來的土地價值是不一樣的，這符合價值規律，可是應該有一套可以用來合理估價的體系去衡量土地的真正價值，以保護失地農民的合法利益。土地的價值評估體系如果完善，流轉雙方都認同，那么沖突會最大程度地減少，也不易被不法之人鉆法律空子，損害到農民的利益。

3.農村宅基地流轉的問題。我國法律規定，農村宅基地是一戶一宅，因此農村宅基地對于農民而言有著特殊的意義，即使目前農民離開農村進入城市，住進了高樓，也不愿意將自己在農村的宅基地流轉出去，農民的戀地情結相當嚴重。此外即使愿意流轉，其目前所存在的價值太小，同樣作為住人的房子，城市和農村之間的區別就在于城市住房有房產證作為擁有憑據，獲得房產證就是獲得了財產權，而農村宅基地由于目前的產權確認還未完成，其所含的價值不大，存在諸多的不確定因素。

此外，為了流轉宅基地的建設用地，政府集中修建居民安置點，農民用原有的宅基地進行交換之后，不足以抵消購置住房的價錢，還需自己支付額外的購房費用，對于失地農民造成了巨大的經濟壓力，產生抵觸情緒，不利于農村建設用地的流轉。對于一戶一宅的定義比較模糊，有的村民家中幾代人就占有幾個宅基地，而真正有住房危機、需要危房改造的農戶，卻得不到住宅建設的批復。

三、城鎮化建設中農村土地流轉問題的解決路徑

（一）農業用地土地流轉問題的對策。

1.保證耕地紅線是基礎。我國的耕地是稀缺資源，而且隨著城鎮化、工業化的建設，耕地還將會繼續被征用。基于此，必須建立最嚴格的耕地保護制度，保證耕地的總面積是一方面，國家對劃定為耕地的土地嚴格控制，同時對流轉的耕地使用情況也要及時反饋，對于流轉的耕地的種植結構、作物及時監測，以防出現耕地不種糧的現象，劃定基本農田，不得改變經營種類，保證糧食供給。

對于耕地的濫用問題有必要進行監督，將流轉時限和流轉種植效果掛鉤。就是說政府建立監督機制，在農村土地流轉之后，及時地將受讓方每年的種植情況記錄在案，在簽訂流轉合同的時候，注明附加條件，比如在流轉期間如果出現廣種薄收的現象，作為土地的所有者有權將土地收回或者進行相關處罰。相反，如果按照規定種植，對土地保護得當就可以給予適當的獎勵。就像現在的信用體系一樣，你如果出現貸款不還或者晚還，就會被記錄在案，之后的貸款就會受限制。

2.農業用地的土地流轉規范是保障。針對農業土地流轉私下交易的現象，有必要進行法律規范。這種私下的交易有時候造成責任不明的現象，一旦發生意外情況，很可能損害雙方的利益，對于農業用地的土地流轉必須規范化、合同化，這就牽扯到建立正規的土地流轉機構的問題。需要建立以政府為主導，村集體干部負責協辦，農戶雙方為主體的流轉體系，簽訂規范的流轉合同。政府在流轉機構配置專業律師，將土地流轉的相關責任與義務和農戶講清楚，按照市場需求合理估價，保障農戶的利益，對于有爭議的問題提供咨詢服務。

（二）農村集體建設用地土地流轉問題的對策。

1.農村集體建設用地的流轉過程公開透明是核心。對于農村建設用地的流轉，需要有著公開透明的程序，從招標到競標的程序都必須公開透明，對于流轉的階段以及結果及時公示，讓流轉過程在陽光下進行。對于建設用地流轉過程中關于利益的分配更要重視，流轉過程涉及的相關農戶必須給予最大的尊重，流轉的權利不能集中在村干部幾個人手中。對于流轉集體土地得來的經濟利益，合理分配是關鍵，即使不分配，對于這筆收入的使用情況也必須透明，既需要村集體內部的監督，也需要外部監督。

2.確立農村集體建設用地的流轉衡量標準是手段。土地的價值衡量標準指的是對土地的實際價值進行評估，評估的關鍵是讓流轉雙方都可以接受。這里說的土地流轉主要是政府對土地的征用問題，政府將土地低價征用以后，再高價劃批給企業，這個過程損害了農戶的利益，并不是說農戶應該獲得所有的利潤，而是說這中間的差距太大，造成了群眾的不滿。

因此建立一個具有權威的土地流轉評估機構迫在眉睫。這個第三方機構應該得到政府和法律的認可，按照法律的規定公平公開地評估。

3.保障農民農村宅基地的合法權益。盡快頒發農村宅基地的“房產證”，保障農戶依法取得的宅基地的合法權益。作為政府要理性看待農民對宅基地的依戀，不能強制性地將農戶宅基地拆遷，集中安置，還要處理好安置之后的可持續生存問題。政府要嚴格農村宅基地的審批程序，實地探查農戶對于宅基地的需求，避免出現一戶多宅的浪費土地資源的情況。農民獲得宅基地的合法權益之后，可以用來抵押融資，發展農業。

（三）完善的社會保障制度是重中之重。 農村的土地流轉既是城鎮化的需要，也是農民自身發展的需要，更是建設現代化國家的需要。目前大量農民進城工作，但是沒法解決住房、醫療、教育等問題。解決農民進城的最根本措施是有社會保障。

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