我國農村土地銀行發展的實踐與思考

唐玲玲 陳薪竹 龍立

摘要：土地銀行作為一項在我國試行的農村集體建設用地流轉新模式，被譽為破解“三農”問題的必由之路。借鑒西方土地銀行模式，我國各地陸續展開了一些農村土地流轉改革的試點。其中，湖南省長沙市寧鄉縣鵲山村于2014年開展的土地合作經營模式，較好地實現了土地經營權的有序合作和規模經營。本文通過對鵲山村實施的土地銀行模式進行實地調查，嘗試對我國土地銀行的相關問題進行探索性研究，以期發掘一條我國農村土地銀行建設和經營的新路徑，豐富我國土地金融理論體系，為“三農”問題的解決和統籌城鄉背景下的土地制度的改革提供理論依據和政策建議。

關鍵詞：農村土地流轉；土地銀行；鵲山模式

土地作為生產要素中的一個重要組成部分，是農業發展的基本資料。自實行家庭聯產承包責任制以來，我國就已經明確了農戶對農業用地的使用權，但自改革開放和城鎮化進程加快之后，越來越多的農民開始從事農業生產以外的工作，進而導致農業用地出現閑置，土地細碎化和土地流轉問題凸顯。以湖南省寧鄉縣大成橋鎮鵲山村為例，2014年全村4205畝田地中，一季稻占80%，雙季稻不到20%，還有90多畝田地拋荒，“有田無人種”的問題很普遍。同時，2015年鵲山村新增在籍人口中有849人沒有分到田地，涉及600余戶，占全村總戶數的50%以上，“有人無田種”問題也與日俱增。

借鑒西方土地銀行模式，我國各地陸續展開了農村土地流轉改革試點。其中， 湖南鵲山村于2014年開展的土地合作經營模式，較好地實現了土地經營權的有序合作和規模經營。

一、 “鵲山村土地銀行發展模式”分析

（一）鵲山村簡介

鵲山村位于寧鄉中部，全村共有人口4182人，村域面積6.31平方公里，耕地面積4295.81畝，人均耕地面積1畝，是一個以水稻種植為主的自然農業村。村域范圍內各類企業很少，集體經濟收入嚴重不足，長期依賴上級財政轉移支付維持運轉。2014年以前，鵲山村大量青壯年勞動力轉移，在家從事農業種植的大多都是50—70歲的農民，農業生產面臨后繼無人的困境，農業生產水平停滯不前。

（二）鵲山村土地銀行發展模式詳解

自1995年分田到戶后，鵲山村開始實行30年不變的家庭聯產承包責任制。近年來，鵲山村積極探索土地合作，以俄山大壩的自然資源帶動周邊各類土地成片整體包裝，進行“水地合一”的休閑農業等長線投資綜合開發，推動由單一的水稻種植向特色種植業、養殖業、水上娛樂、水果采摘、民宿旅游、花卉苗木等高效生態農業發展的方向。目前，鵲山村實現了全村土地合作經營，初步形成了“土地合作社（土地銀行）+生態農業發展公司+職業農民+服務體系”的新型規模經營形式，打造了具有鵲山特色的土地合作經營新模式。

1.組織結構

鵲山土地銀行以土地合作社的名義進行工商登記，由村民委員會主導成立土地合作社，經過全村住戶簽字確認后將全村的土地經營權歸集起來，從而實現土地經營權的有序合作和適度規模經營。到2015年1月，全村進行土地丈量并建立了系統的紙質檔案和電子檔案，并統一進行了歸檔，實現村民土地權益的“認證”。土地合作社（土地銀行）下設理事會和監事會（如圖1），理事會負責土地合作社（土地銀行）的規劃發展、重大決策等事項；監事會負責監督國家糧食直補、保底分紅和二次分紅的到位。

土地合作社（土地銀行）將土地歸集后，將土地具體規劃劃片，再由鵲山現代農業服務中心通過競標的方式承包給其他專業合作社以及生產大戶等。

鵲山現代農業服務中心以股份有限公司的形式成立，即寧鄉營健農業發展有限公司，致力于集中入股村民的資金以購買大型農業生產設備如稻谷烘干機等，并為土地承包者提供各項農業服務，進行農產品加工使其適銷對路，更好服務于從土地銀行流轉出去的土地相關項目的開展，打造“公司+合作社+職業農民+基地+現代服務體系+互聯網”為發展路徑模式的服務平臺（如圖2）。該中心占地17畝，總投資600萬元，公司于2016年1月成立，由鵲山村54位村民入股，并推選7位股東進行管理，注冊資本為人民幣2000萬元。

2.運營管理

（1）人員參與和退出

村民以地入股土地銀行，與鵲山村土地合作社（土地銀行）簽訂土地合作經營合同書，確認經營方式、價款支付方式、時間等。

土地合作社（土地銀行）的管理人員由入股村民推舉擔任，并定期輪換。鵲山現代農業服務中心的管理人員由各專業合作社的股東投票選舉，選出7個代表股東，7個代表股東實行定期更換制度。

（2）利潤分配

現代農業服務中心通過向承包土地經營的農業大戶和專業運營公司提供各種農業服務和農產品加工對接市場盈利，其所獲利潤分配至以下三個主體：現代農業服務中心占比50%，土地合作社（土地銀行）占比20%，村委會占比30%。

歸屬于現代農業服務中心的50%的收益，通過寧鄉營健土地發展有限公司集中分配給下屬的各專業合作社等。歸屬于土地銀行的20%的利潤對入股農民實行“二次分紅”，第一次即保底分紅，按全村各農戶分田人口數為基數，“有人有田種”每年300元/人；“有人無田種”和“有田無人種”的情況均按150元/人發放。第二次為結算分紅，土地合作社（土地銀行）每年進行結算，三年后對盈余進行分配（如圖3）。村委會將30%的收益用于當地的基礎設施建設及維護等工作。

二、鵲山村土地銀行存在的問題

（一）定位不明，缺乏規范管理

鵲山村土地銀行的作用實際是通過土地合作社來完成的，目前我國對這類土地銀行還沒有明確的法律界定，因此這些承擔土地流轉的土地銀行并不是真正獲得法律認可的銀行類金融機構，不受金融監管機構的監督，難以真正進入土地交易市場進行金融業務擴展。

此外，鵲山村土地銀行是以村委會為代表的村民自治組織牽頭，其主要工作人員是由村委會或村級經濟合作組織的工作人員兼任，沒有形成一種現代企業制度。體現在財務管理制度方面，土地銀行的財會人員主要從事記賬工作，而在資金籌集運用、資金成本管理、財務分析預測等方面有很大欠缺。隨著農村土地銀行的發展壯大，政府直接參與到農村土地銀行的經營管理和利潤分配之中是不合理的[1]。這種“政企不分”的性質且沒有統一的外部監管機制，極易滋生“官僚主義”，產生各種糾紛或矛盾，造成不良后果。

（二）功能業務有待完善

國外比較完備的土地銀行功能業務包括土地轉讓、租賃、開發利用、抵押貸款、土地債券化等相關的信用和中介服務。鵲山村土地銀行單純經營土地流轉業務，雖然解決了土地碎片化問題，將土地化零為整以發展適度規模經營，但功能過于單一，只有完善功能業務才能提高土地資本化效率。

（三）投資支出與收益不對等

鵲山村用于購買平整土地、增肥土地所用的機器設備及農業生產設備資金支出較大，且收益慢、風險高，資金鏈不穩定，增加了流轉成本。同時，按照鵲山村對全村土地的規劃，需要建設觀光游道、印象花海產業基地、無公害蔬菜基地、水果采摘基地、高產水稻示范基地、金家民宿等，但目前鵲山村僅完成“鵲山現代農業服務中心”和部分“蝦稻田”基地建設。其中，“蝦稻田”基地分三塊區域，目前僅一處在建，已費時2年，投入資金800多萬元，收益僅為每畝5000元。

目前的初始資金來源主要是政府補貼、集體投資等。其中，政府補貼以發放耕保金、糧食補貼為主，農民則以土地經營承包權入股。但農業生產短期收益不明顯、資金回籠較慢，不利于土地銀行的發展。

（四）法律制度不完善，風險防范不健全

目前我國并沒有專門針對土地銀行的法規制度，對于把土地產權作為要素流轉無據可循，即使一些法律法規如《物權法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農村土地承包法》等有相應涉及但并不明確，也不完全適用于土地銀行的發展。如《農村土地承包法》第三十二條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，從一定程度上表明國家立法保護土地使用權人的合法處分土地承包經營權的態度，暗含了抵押這一土地使用權流轉方式的合法性和可行性[2]。但是，國家相關立法并未對土地承包權及經營權的可抵押權和物權有明確規定，使得土地銀行目前只能在有限的尺度內開展土地流轉業務。

土地流轉讓生產經營風險主要集中于轉讓土地經營權的農戶，一旦受讓土地經營權的大戶或者專業合作社經營不善，容易引發連鎖反應。我國先后出現過多起因大規模流轉后經營不善，導致耕地拋荒和農民矛盾的問題。

三、規范發展土地銀行的對策建議

（一）建立自上而下的組織體系

我國農村可以建設自上而下的土地銀行服務體系，包括中央土地銀行、地方土地銀行和基層土地銀行[3]。中央土地銀行是最高管理機構，地方土地銀行負責執行中央土地銀行政策，基層土地銀行負責連接農戶與承包方。同時，中央土地銀行和地方土地銀行具有對下屬機構的監督、檢查義務。土地銀行應作為獨立法人，按照現代化的公司治理結構組建，在各項業務中積極與地方政府合作，在政府引導下設計流轉規則及交易程序，引入政府資金及政策支持，增加土地銀行社會公信力。

（二）建立“農發行+信用社”新模式

這一模式較為符合中國特色，具體架構是將農村信用社的“抵押貸款”試點業務轉移到土地銀行，而土地銀行又掛靠在農業發展銀行[4]。目前我國的農村土地銀行沒有抵押貸款這一金融職能，因此無法開展真正的土地銀行業務。現有的農地抵押貸款的試點為農村信用社，因為信用社網點較多，且與村集體又經常性地業務來往，但信用社區域商業化，不利于監管，因此可以將抵押貸款業務轉移給農村土地銀行。同時，農業發展銀行與土地銀行均為政策性金融機構，但農發行業務不針對個人，且網點較少，因此可以將具有流轉中介職能的農村土地銀行掛靠在農發行，使其功能更加完善。目前我國各類土地信用合作社很好地詮釋了這一設想。

（三）建立健全服務監管體系

土地銀行制度的完善應該形成“村有信息員、鄉鎮有中心、區縣有網絡、省市有組織”的各級服務監管體系，為土地流轉提供政策宣傳、信息咨詢、業務指導、市場監管、法律仲裁等服務。應加大各類農業信息的發布和宣傳力度，將科研院校、農機推廣機構、農業公司、合作社等緊密結合，或聯系一些大型的農產品加工企業組織洽談，與合作社建立長期穩定的合作關系，使農產品適銷對路，解決農民農業生產的后顧之憂。同時，要加強監管力度，加強對承租方經濟能力和誠信度的審查，防止出現承租方為了套取國家的農業補貼而假意承租，卻在農民土地實際流轉之后又發生撂荒的情況，保證國家的支農資金用到實處，防止腐敗和各類違法違規的事件發生，保障農民的合法權益。

（四）完善法律制度，加強政策引導

國家要加強農業生產、土地流轉等方面的立法，使農村土地流轉有法可依，具體體現為土地銀行章程、合同范本，同時使土地銀行的經營管理制度化。各省份可以結合本省的實際情況出臺一些地方性法規，各村也要實事求是、因地制宜，充分發揮基層主動性。政府也應創新制度和政策，如土地承包經營權抵押貸款具體辦法等，鼓勵金融機構開發新型農業經營主體的金融產品以拓寬土地銀行融資渠道，通過財政直補資金、風險補償金等方式對土地銀行貸款提供擔保和風險補償。除此之外，還要賦予土地銀行更多的政策權限，支持其參與和承擔農村基礎設施建設，允許財政資金投入形成資產交由土地銀行管理，提升農村土地規劃服務。創新搭建政府引導型土地流轉平臺，突出政府在流轉平臺建設中引導作用的同時，確立土地銀行的社會公信力[5]。

（五）創新農貸模式，購買農業保險

要創新農村貸款模式，針對不同情況提供多元化的信貸模式。如針對單一傳統的農業生產，可以提供原來的小額貸款方式。但對于新興的農業經濟作物及農副產品的加工等需求資金量大、時間長、技術要求高的農業生產，應該提供金額大、期限長、利率較低并且穩定的貸款模式，使農村貸款的金融服務與農業生產需求相匹配，解決資金的后顧之憂。同時，健全農業保險服務體系，鼓勵發展針對土地合作經營的農業保險，有助于降低規模經營的自然和市場風險，進一步提升土地銀行的發展空間。

參考文獻：

[1]肖揚，鄭吉峰. 湖南農村土地銀行發展存在的問題及對策[J]. 湖南科技學院學報，2011，（08）：136—138.

[2]權小虎. 楊凌“土地銀行”的法律監控和規范[J]. 新西部（理論版），2012，（Z4）：21—23.

[3]李陶. 農村土地銀行的制度設計與完善[D].四川農業大學，2012.

[4]陳少強，孫艷麗. 土地銀行的構想[J]. 新理財（政府理財），2010，（04）：60—61.

[5]趙富洲. 農發行支持農村土地流轉的有益探索——河南省臨潁土地銀行運作實踐與思考[J]. 金融理論與實踐，2015，（11）：97—99.

（作者單位：湖南商學院會計學院）

責任編輯：欣文