農村集體“三資”管理亟待納入法律規制軌道

徐克勤

摘要：本文介紹了農村集體“三資”管理法治化現狀，針對存在的問題，提出建議。

關鍵詞：農村；集體資產；法制；建議

一、農村集體“三資”管理法治化現狀

（一）農村集體“三資”管理政策法規不系統、缺乏權威性。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出加快新農村建設的關鍵是農村集體資金、資產、資源的管理。此后國家層面有關農村集體“三資”管理的政策相繼出現。2009年農業部頒發《關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》，就“三資”管理相關制度建設進行了總體部署；2010年，農業部、民政部等四部委聯合印發《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》，強調推行會計委托代理制；2013年農業部為貫徹中央一號文件印發的《關于扎實做好2015年農業農村經濟工作的意見》，提出要加強農村集體“三資”管理的制度建設和信息平臺建設。而涉及農村集體“三資”管理的主要法律《中華人民共和國村民委員會組織法》僅僅觸及，而監督管理方面的《會計法》、《審計法》等法律對農村集體“三資”管理相關內容則非常有限，致使我國目前關于農村集體“三資”管理的政策法規非常分散，缺乏系統性、全面性和權威性，在具體落實中缺乏可操作性，難以從根本上對農村集體“三資”管理起到規制作用。

（二）農村集體“三資”家底不清、管理不規范。農村集體“三資”家底不清，造成鄉村集體“三資”管理不規范，隨意性、人為操作性問題突出。一些村干部利用內部人控制，在資金管理方面，采取收入不入賬或延遲入賬，以不合規開支或虛假開支抵頂收入，造成農村集體資金“體外循環”。招待費支出隨心所欲，憑白條和不合理單據套現。在資產、資源管理方面，由于歷史原因，一些村級資源權屬不清，沒有登記入賬，對這類資源某些村干部私下轉包，有的甚至長期無償占有使用。對于權屬明晰并已經登記入賬的資產資源，在對外承包、出租、轉讓時，不按照《招投標法》和《拍賣法》規范操作，一些村干部利用村集體資產的類型復雜多樣，逃避專業評估機構的評估，既不采取招投標，也不進行公開競價，而是采用少數內部人暗箱操作方式，進行自行估價甚至是人為虛假評估，以較低價格擅自處置集體資源，且在合同管理上，以口頭約定代替書面合同，合同要素不完整，合同雙方權利、義務不平等，造成集體資產賬目不真實，不能如實反映農村集體資產的實際狀況，使集體的利益嚴重受損。

（三）農村集體“三資”管理缺乏民主、監管無法可依。農村集體“三資”涉及村民重大利益，需要經村民會議討論方可做出決策，實施中要接受民主理財小組監督。但在實踐上，一些村干部利用職權，大、小事一人決策，內部人控制現象嚴重。村“兩委會”被架空，班子的其他成員沒有“三資”知情權和決策權，領導成員內部監督形同虛設，難以相互監督制衡。在村民民主監督方面，民主理財小組應履行好法律賦予的監督職責，但由于一些鄉村敢于維權的青壯年村民多外出打工，留守婦女老人委曲求全，監督積極性不高，難以發揮職能。更為甚者，一些村民主理財小組不是由村民民主選舉產生，而是由村委會主要成員將其親屬拉入；有的雖是由村民選舉產生，但由于不懂財務知識，結果淪為村干部遮擋民主監督的工具；有的村民主理財小組常年不更換，與村干部結成利益共同體，既不為村集體理財也不監督，形同虛設，無法發揮管理和監督作用。

（四）農村集體“三資”管理責任體系不完善，難以進行法律責任追究。村干部作為村民選舉產生的村級財產管理代理人，在農村集體“三資”管理中有著舉足輕重的作用。然而鑒于某些鄉村民主管理制度不健全，在村干部選舉過程中，一些人通過賄賂村民而當選，這類村干部參選動機不純，為撈取更多的實惠，在行使職權中為謀求個人利益最大化，必然會在農村集體“三資”管理過程中熱衷權力尋租。雖然對構成犯罪的村干部可比照刑法中的貪污罪、受賄罪等罪名加以處罰，但由于鄉村集體財產管理的封閉性和隱秘性，被檢舉揭發的很少。實際違法事實只能參照《農業法》、《土地管理法》和《農村土地承包法》中有關違反土地管理、土地承包經營權的相關規定追究民事責任。對村干部在管理農村集體的資金、資產和資源的違法違規行為應承擔的民事責任和行政責任尚沒有規定，難以起到懲治效果。民事責任和行政責任的缺失降低了違規成本，責任體系的不完善及責任追究的不合規制助長了一些村干部違法行為。

二、建議

（一）將“三資”管理納入村民委員會組織法律體系。鑒于目前我國農村集體“三資”管理政策法規不系統、不全面，執行中缺乏權威性和威懾力的現狀，要盡快從制度層面進行頂層設計，將散見于各種渠道的有關農村集體“三資”管理的重要政策法規進行系統梳理，從“三資”管理的主體、內容、程序等方面予以規制，作為《中華人民共和國村民委員會組織法》的解釋，形成一個統一的可操作性法律體系。在規制主體方面，在當前集體經濟組織不具有法人地位，《憲法》也沒有詳細描述的情況下，可將管理主體確定為集體經濟組織，從而將村干部納入法律規制約束，從法律上加強對村干部候選人的村務管理、道德水準等方面的審核，并對當選后的村干部設定考察期，在考察期間由村民對其德、才、能、績進行綜合評價，對存在明顯缺陷的干部可重新進行選舉。至于規制內容方面，要通過解釋對村民委員會的職權范圍嚴格加以規范，明確村干部“三資”管理的權力界限，對權力行使不當者則應追究法律責任。同時，強化村委會內部成員的制衡，形成有效的權力內部約束機制。在規制程序上，可依照《政府信息公開條例》對“三資”管理應予公開的范圍、方式、監督和保障加以規定，強化程序的規范化、公開化，使“三資”管理信息公開透明，形成強制公開約束機制，提高“三資”管理的透明度。

（二）依法規范“三資”核算、強化合同管理。要健全“三資”管理的長效機制，必須依照《預算法》和《會計法》對農村集體“三資”進行規范核算，實施嚴格控制。在資金來源管理上，要本著“量入為出、節約開支”的原則，編制年度收支計劃，強化財務收入來源管理，防止私設“小金庫”。對資金支出管理，則要對公用性支出和非生產性支出區別對待，公用性支出要按計劃列支，大額公用性經費支出事先要經村“兩委”研究，事中、事后要經過村民代表監督核查。對非生產性的接待費用等支出，則要加強制度的剛性控制，并履行嚴格的開支程序。對集體所有的機器設備、農具、建筑物等固定資產，要經有資質的評估機構評估，并經村民會議認定后，分門別類設立資產臺賬。對權屬不清的耕地、林地、草地、荒地等集體資源，要由村民理財小組界定權屬逐項登記，經村民會議認定后確權建立資源管理臺賬。對村集體的資產資源對外發包、出租、轉讓，要經公開招投標簽訂書面合同，合同的要素內容齊全，嚴查串標等違法違規行為，營造誠信、公平、公開的市場氛圍。

（三）將“三資”管理公開化納入法定程序，依法實施民主監督。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》，依法強化“三資”管理民主監督。對“三資”的分配、使用、處置納入“四議”監督制度，即由村委提議，由村兩委會議協商一致，再經黨員大會審議通過，最后提交村民代表會議表決通過，以此強化程序監督。要規范民主理財小組人員結構，杜絕村委近親屬的違規參與，強化民主理財小組對村級財務事項的全程監督。同時，要將“三資”管理作為村務公開的重大事項全程公開。第一，公開內容要全面。要本著讓村民易看易懂的原則，總分結合、詳略得當、實事求是地對“三資”狀況全面公開。使村集體的日常財務收支，資產、資源的處置，征地補償費及各種惠農資金發放等群眾關心的熱點焦點問題全部公開，使“三資”管理監督無死角。第二，公開時間要及時。要根據公開內容，針對一般村務事項、日常財務收支及涉及村民利益的重大事項，分別采用季公開、月公開和隨時公開形式。第三，公開方式要新老結合。為使外出務工村民獲得同等知情權，要選擇新老結合的公開方式。除傳統的廣播、廣告欄、村民大會等形式外，還可結合QQ、微信等方式，通過手機、電腦公開“三資”信息，接受群眾全面監督。

（四）加大“三資”的違法處置成本，強化法律責任追究。要通過強化審計監督，加強村干部的任期審計和離任的審計，實現對村干部任期內的定期審計、重點審計、專項審計和離任時的“三資”管理及處置審計相結合的全方位的審計監督體系。對審計發現的違法違紀行為，要強化問責與處理機制，違犯法律的要依法嚴懲。對授意、指使、強令村代理記賬員違反會計制度貪污腐敗，或者非法侵占集體資產、資源或者貪污、挪用土地征用補償費用及其他集體資金的村干部，不僅要取消代理記賬員資格，還要讓村干部承擔賠償損失等民事責任，并提高對村干部的處罰額度，將處罰下限從5000元增至20000元，加大其違法成本。為懲治違法犯罪的村干部，應在《刑法》解釋中參照公務人員犯罪加入農村干部瀆職罪。對村干部所從事的“三資”管理活動統一認定為公務，犯罪主體限定為村干部，區別于瀆職罪的犯罪主體國家機關工作人員，并對其犯罪的其他構成要件細致地界定，遵循罪、責、刑相適應的原則確定處罰標準。

（作者單位：江蘇省淮安市洪澤區三農辦）

責任編輯：凌玉