河西地區(qū)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系演變

(西北師范大學(xué) 地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

1 引言

土地財(cái)政作為我國社會(huì)制度轉(zhuǎn)型期的特殊現(xiàn)象，因其巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)80年代末我國推行國有土地有償使用制度以來,相關(guān)的土地出讓金、土地稅租費(fèi)、土地儲(chǔ)備融資等收益已經(jīng)逐漸成為地方政府的主要收入之一。1994年我國實(shí)行分稅制改革后,地方財(cái)政收入比例減小,事權(quán)支出范圍擴(kuò)大,形成收入和支出缺口。分稅制改革明確了土地出讓金對(duì)房地產(chǎn)、建筑業(yè)等的營業(yè)稅由地方政府獨(dú)享,地方政府壟斷了土地供應(yīng)和政府土地儲(chǔ)備貸款,形成規(guī)模巨大的土地融資,以GDP和財(cái)政收入為主的政績(jī)考核體制等因素促使地方政府開始通過土地開發(fā)“經(jīng)營城市”,形成土地財(cái)政[1,2]。全國土地性質(zhì)的財(cái)稅收入占地方財(cái)政總收入的比例呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì),1991年為3.3%,1994年為20.4%,2010年飆升到60.2%[3]。土地財(cái)政為地方政府經(jīng)營城市、擴(kuò)大城市規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了土地空間與資金保障。但從長(zhǎng)期來看,土地財(cái)政面臨著政府土地抵押融資規(guī)模失控的風(fēng)險(xiǎn)以及與此相關(guān)聯(lián)的土地粗放利用,阻礙了人口城市化進(jìn)程等[4-6]。

土地出讓金收入是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要資金來源,《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定土地出讓收入應(yīng)主要用于補(bǔ)償、土地開發(fā)、農(nóng)村和城市建設(shè)支出、支農(nóng)支出、社會(huì)保障、廉租房建設(shè)等,土地出讓收入的主要部分都投資到了與城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)領(lǐng)域中,促進(jìn)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。王沛等[7,8]研究顯示,土地轉(zhuǎn)讓將顯著增加經(jīng)濟(jì)性公共品供給,非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給會(huì)顯著降低。土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化之間相互影響、相互作用,存在著相互關(guān)聯(lián)的協(xié)調(diào)關(guān)系。城鎮(zhèn)化通過人口聚集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間擴(kuò)張為土地財(cái)政提供動(dòng)力,城鎮(zhèn)化質(zhì)量又制約著土地財(cái)政收入的提高[11]。土地財(cái)政為城市化提供資金和土地資源,但過度依賴土地財(cái)政會(huì)造成土地粗放利用、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化[11,14]。土地財(cái)政依賴度提高能促進(jìn)城市化的發(fā)展,同樣城市化發(fā)展將會(huì)降低土地財(cái)政的依賴度[15,16]。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)土地財(cái)政概念尚無定論,通常從收入來源與構(gòu)成將其分為廣義土地財(cái)政和狹義土地財(cái)政。廣義土地財(cái)政是指地方政府通過土地所有權(quán)和管理權(quán),獲取土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的租、稅、費(fèi)收入和土地融資收入,直接或間接地增加財(cái)政支出能力的行為;狹義土地財(cái)政是指通過土地出讓獲取出讓金收益[5]。

本文借鑒相關(guān)研究成果[9-13],考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性,將土地財(cái)政收入界定為土地出讓收入、土地租金收入、房產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅、土地使用稅和增值稅。本文以甘肅省河西地區(qū)5個(gè)地級(jí)市為研究案例,探討了2002—2016年土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系,為實(shí)現(xiàn)土地的集約利用和城鎮(zhèn)化的高效發(fā)展提供政策建議。

2 數(shù)據(jù)來源、指標(biāo)體系與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

研究區(qū)域?yàn)楹游鞯貐^(qū)嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、張掖、武威5個(gè)地級(jí)市,研究?jī)?nèi)容為2002—2016年該地區(qū)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的發(fā)展演變。河西地區(qū)各地市土地出讓金數(shù)據(jù)來源于2002—2016年的《中國國土資源年鑒》,土地相關(guān)稅收數(shù)據(jù)主要來源于2002—2014年的《甘肅財(cái)政年鑒》,城鎮(zhèn)化相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)分別來源于2002—2012年的《甘肅省城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》、2001—2017年的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各地區(qū)的統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

2.2 指標(biāo)體系

指標(biāo)體系:城鎮(zhèn)化是一個(gè)綜合概念,包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、空間等多方面發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的整個(gè)過程,涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)的更新、城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面[17]。單一的人口指標(biāo)無法準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)化內(nèi)涵,研究表明人均GDP與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)[18],工業(yè)化、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城市生活方式轉(zhuǎn)變是城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿19-21]。本文借鑒城鎮(zhèn)化綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[22-26],結(jié)合河西地區(qū)的發(fā)展差異,從人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化、社會(huì)生活城鎮(zhèn)化4個(gè)子系統(tǒng),用15個(gè)指標(biāo)構(gòu)建了城鎮(zhèn)化指標(biāo)(表1)。

表1 城鎮(zhèn)化綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

2.3 研究方法

熵值法:確定城鎮(zhèn)化綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指標(biāo)權(quán)重采用熵值法,因?yàn)殪刂捣ū苊饬酥饔^因素的影響,計(jì)算結(jié)果客觀、可信度高。為了使指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可比性,本文采用極差法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

指標(biāo)值越大對(duì)系統(tǒng)越有利時(shí),采用正向指標(biāo)計(jì)算:

Xkij=(akij-min{akij})/(max{akij}-min{akij})

(1)

指標(biāo)值越小對(duì)系統(tǒng)越有利時(shí),采用負(fù)向指標(biāo)計(jì)算:

Xkij=(max{akij}-akij)/(max{akij}-min{akij})

(2)

計(jì)算第k個(gè)年份第i個(gè)地區(qū)第j項(xiàng)指標(biāo)的比重Pkij:

(3)

計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的信息熵值ej:

(4)

計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的信息效用價(jià)值dj:

dj=1-ej

(5)

計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重Wj:

(6)

計(jì)算評(píng)價(jià)對(duì)象的綜合得分Ui:

(7)

式中,akij為第k個(gè)年份第i個(gè)地區(qū)第j項(xiàng)指標(biāo)的值;g為年份個(gè)數(shù);m為評(píng)價(jià)對(duì)象個(gè)數(shù);n為評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù),并且1≤k≤g,1≤i≤m,1≤j≤n。

耦合協(xié)調(diào)度和協(xié)調(diào)發(fā)展度模型:耦合是物理學(xué)上表示兩個(gè)或兩個(gè)以上的系統(tǒng)相互作用影響的程度[23],而協(xié)調(diào)度則成為系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)狀況好壞程度的定量指標(biāo)。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化和土地財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀,借鑒相關(guān)研究成果,參照蔡瀟[6,11]、蔣天穎等[27]研究成果,采用以下函數(shù)模型研究土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r:

C={(4u1×u2)/(u1+u2)2}2

(8)

式中,C為協(xié)調(diào)度,反映土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)的重要指標(biāo);u1為城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)指數(shù);u2為土地財(cái)政水平。

(9)

式中,D為協(xié)調(diào)發(fā)展度,衡量土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展水平的高低;T為土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展度的綜合得分;a,b為待定系數(shù)。土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化都是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要部分,土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化在耦合協(xié)調(diào)發(fā)展過程中具有同等重要性,參考前期研究,取a=b=0.5。

E=u2/u1

(10)

式中,E為相對(duì)發(fā)展度,反映了土地財(cái)政水平與城鎮(zhèn)化的相對(duì)發(fā)展度關(guān)系。

協(xié)調(diào)發(fā)展階段類型劃分:協(xié)調(diào)度等級(jí)和協(xié)調(diào)度階段劃分參考蔡瀟[6,11]對(duì)全國土地財(cái)政與城市化協(xié)調(diào)和山東省土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)研究的成果,耦合協(xié)調(diào)度等級(jí)和階段劃分見表2、表3。

表2 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)等級(jí)與協(xié)調(diào)度劃分

表3 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)等級(jí)與類型劃分

3 河西地區(qū)土地財(cái)政收入規(guī)模分析

3.1 土地財(cái)政收入規(guī)模

土地出讓金是土地財(cái)政最主要的組成部分,部分地區(qū)土地出讓金占地方政府財(cái)政收入的25%—50%[28,29]。2010年全國土地性財(cái)稅收益為33994.3億元,其中土地出讓金占土地財(cái)政收入規(guī)模的80.8%[3]。通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),河西地區(qū)土地出讓金收入呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。2013年河西地區(qū)土地出讓金達(dá)到統(tǒng)計(jì)區(qū)間的最大值573525.11萬元,是最小值2002年的30.31倍,年均增長(zhǎng)27.6%。河西地區(qū)土地出讓面積在2013年達(dá)到統(tǒng)計(jì)區(qū)間的最大值4965.6hm2,是最小值2009年土地出讓面積的8.78倍,年均增長(zhǎng)16.8%,土地出讓金增長(zhǎng)高于土地出讓面積增長(zhǎng)(圖1)。2005—2008年河西地區(qū)土地出讓金對(duì)土地財(cái)政收入總規(guī)模的貢獻(xiàn)高達(dá)65%以上,2010—2015年超過70%。土地出讓價(jià)格逐年上漲,2002年河西地區(qū)土地出讓價(jià)格均價(jià)為31.22萬元/hm2,2009年達(dá)到研究區(qū)間的峰值221.9萬元/hm2,年均上漲32.37%。

土地財(cái)政收入已成為地方政府收入的主要來源,2010甘肅省土地財(cái)政收入占財(cái)政總收入的32.6%(圖2)。以土地財(cái)政收入與一般預(yù)算收入比值測(cè)算的土地財(cái)政依賴度顯示,2002—2013年全國土地財(cái)政依賴度多數(shù)年份為60%—80%[3,6]。河西地區(qū)2002年的土地財(cái)政依賴度為18.08%,2005—2008年超過31%,2010—2014年超過50%,其中2011年達(dá)到峰值的86.7%。2004年土地財(cái)政收入是一般預(yù)算收入的3.0倍,土地財(cái)政收入劇增的原因是武威市有高達(dá)417006.7萬元的土地租金收入。2009年土地財(cái)政收入是一般預(yù)算收入的2.3倍,土地財(cái)政收入劇增的原因是嘉峪關(guān)其他土地收入679213.01萬元。2002—2016河西地區(qū)土地稅收占土地財(cái)政收入的比例多數(shù)年份為20%—30%,有逐步降低趨勢(shì),而土地出讓金占土地財(cái)政收入總額的比例逐年提高。河西地區(qū)土地稅收呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì),2013年后土地出讓金和土地財(cái)政收入出現(xiàn)明顯下降趨勢(shì),財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)迅速。

圖1 河西地區(qū)國有土地出讓金與土地出讓面積規(guī)模(2002—2016年)

圖2 河西地區(qū)土地財(cái)政收入規(guī)模(2002—2016年)

3.2 土地財(cái)政地區(qū)收入差異分析

河西各地市經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平存在較大差異,土地財(cái)政狀況也呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。土地出讓金是土地財(cái)政最主要的組成部分,為排除極少數(shù)年份其他土地收入的干擾,將土地財(cái)政依賴度定義為土地出讓金和一般預(yù)算收入的比值。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),2002—2016年武威市土地財(cái)政依賴度2011年達(dá)到最大值168%(均值65.59%),張掖市2011年達(dá)到最大值107%(均值55.66%),酒泉市2009年達(dá)到最大值61.53%(均值32.97%),金昌市2011年達(dá)到最大值46.84(均值14.63%),嘉峪關(guān)2014年達(dá)到最大值33.61%(均值9.07%),河西地區(qū)的均值為33.95%(圖3)。

圖3 河西地區(qū)地級(jí)市土地財(cái)政依賴度(2002—2016年)

通過研究發(fā)現(xiàn),河西地區(qū)2002—2016年各地市的土地財(cái)政依賴度總體呈上升趨勢(shì),土地財(cái)政依賴度的均值從高到低依次是武威、張掖、酒泉、金昌、嘉峪關(guān)。由于土地出讓的不確定性,除個(gè)別年份存在波動(dòng)外,武威、張掖、酒泉的土地財(cái)政依賴度長(zhǎng)期處于較高水平,嘉峪關(guān)、金昌土地財(cái)政依賴度處于較低的水平。嘉峪關(guān)、金昌經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平較高地區(qū)土地財(cái)政依賴度較小,武威、張掖、酒泉經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平較低地區(qū)土地財(cái)政依賴度較高。

圖4 河西地區(qū)地級(jí)市土地價(jià)格(2002—2016年)

土地價(jià)格能反映單位土地出讓價(jià)值,適宜分析不同地區(qū)土地價(jià)值的差異,土地價(jià)格用土地出讓金與土地出讓面積之比測(cè)度。2002—2016年各地市土地價(jià)格有所增長(zhǎng),但土地價(jià)格起伏波動(dòng)較大(圖4)。2002—2016年,嘉峪關(guān)市的土地價(jià)格2015年達(dá)到最大值385.15萬元/hm2(均值70.55萬元/hm2),金昌市2013年達(dá)到最大值243.10萬元/hm2(均值96.95萬元/hm2),酒泉市2009年達(dá)到最大值290.27萬元/hm2(均值100.87萬元/hm2),張掖市2010年達(dá)到最大值315.52萬元/hm2(均值120.47萬元/hm2),武威市2009年達(dá)到最大值291.76萬元/hm2(均值145.77萬元/hm2)。通過研究發(fā)現(xiàn),在經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平較高的嘉峪關(guān)市土地價(jià)格均價(jià)最低,金昌次之，酒泉、張掖土地均價(jià)依次升高,武威市土地均價(jià)最高,土地價(jià)格的均值高低次序與土地財(cái)政依賴度的均值次序完全一致。

4 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化相關(guān)性和曲線估計(jì)分析

4.1 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性分析

土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化水平相互影響,為檢驗(yàn)兩者的關(guān)系有必要對(duì)其進(jìn)行相關(guān)性和回歸分析。在SPSS軟件中繪制2002年、2004年、2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年河西5市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化指數(shù)得分散點(diǎn)圖(圖5)。通過分析,發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化之間存在明顯的相關(guān)性。分別計(jì)算河西5市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化指數(shù)的Pearson相關(guān)系數(shù)，嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、武威、張掖土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化的Pearson相關(guān)系數(shù)分別為0.861、0.981、0.950、0.962、0.775,均屬于高度相關(guān),通過了雙側(cè)檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)顯示,土地財(cái)政增長(zhǎng)促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平提升。

圖5 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的擬合關(guān)系曲線(2002—2016年)

4.2 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的曲線擬合分析

河西各地市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化呈顯著的正相關(guān)關(guān)系,以土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化互為自變量和因變量進(jìn)行曲線擬合觀察兩者的關(guān)系。以土地財(cái)政為自變量,城鎮(zhèn)化指數(shù)為因變量時(shí),嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、張掖土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系均適用于線性關(guān)系(圖5),武威土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化關(guān)系呈乘冪關(guān)系。從圖5可見,嘉峪關(guān)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的擬合模型中,決定系數(shù)R2為0.7407,模型總體估計(jì)的顯著水平為0.006,常數(shù)和系數(shù)的顯著性水平為0.000,模型擬合較好。土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的效應(yīng)系數(shù)為0.067,說明土地財(cái)政每增加1單位,城鎮(zhèn)化增加0.06單位,土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展有正向推動(dòng)作用,但影響極小。金昌、酒泉、張掖土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化擬合模型中,模型擬合均良好,土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的效應(yīng)系數(shù)分別為0.18、0.12、0.20,土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展有正向推動(dòng)作用,但影響效應(yīng)較小。武威土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化為乘冪擬合,城鎮(zhèn)化發(fā)展初期較高的土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化影響較小,后期土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)共同增長(zhǎng)。河西各地市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的效應(yīng)系數(shù)較小,城鎮(zhèn)化發(fā)展不能依賴土地財(cái)政。

以城鎮(zhèn)化作為自變量,土地財(cái)政為因變量,各地市的擬合曲線呈現(xiàn)較大差異。嘉峪關(guān)城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財(cái)政呈現(xiàn)二次項(xiàng)擬合,金昌城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財(cái)政呈現(xiàn)線性擬合,酒泉城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財(cái)政呈現(xiàn)二次項(xiàng)擬合,張掖城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地財(cái)政呈現(xiàn)對(duì)數(shù)擬合,武威城鎮(zhèn)化與土地財(cái)呈現(xiàn)二次項(xiàng)擬合。

5 土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的耦合協(xié)調(diào)關(guān)系

5.1 耦合協(xié)調(diào)度計(jì)算

耦合協(xié)調(diào)分析以耦合協(xié)調(diào)發(fā)展度模型和相對(duì)發(fā)展度模型為基礎(chǔ),選取2002年、2004年、2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年的土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù),計(jì)算河西地區(qū)5個(gè)地級(jí)市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展度和相對(duì)發(fā)展度數(shù)值,劃分河西地區(qū)不同時(shí)期土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的階段與類型(表4)。

表4 河西地區(qū)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

5.2 耦合協(xié)調(diào)類型與時(shí)間序列分析

通過對(duì)土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度數(shù)值分析發(fā)現(xiàn),在研究時(shí)間區(qū)間內(nèi)嘉峪關(guān)的協(xié)調(diào)度由0.001逐年上升到0.993,2010年之前處于高度失調(diào)階段,2010年為中度失調(diào)階段。由于土地財(cái)政的快速發(fā)展,2012年、2014年、2016年分別達(dá)到高級(jí)協(xié)調(diào)。金昌的協(xié)調(diào)度在2006年之前處于高度失調(diào)階段,2006年上升到中級(jí)協(xié)調(diào),此后一直處于高級(jí)協(xié)調(diào)階段。酒泉的協(xié)調(diào)度2006年之前處于高度失調(diào),2006年、2008年上升到中度失調(diào),2010年達(dá)到高級(jí)協(xié)調(diào),2012年、2014年下降到中級(jí)協(xié)調(diào),2016年又回歸高級(jí)協(xié)調(diào)。張掖的協(xié)調(diào)度從2002年的高度失調(diào)上升到2004年的中度失調(diào),協(xié)調(diào)度隨后從2006—2010年上升到中級(jí)協(xié)調(diào),2012—2016年由高級(jí)協(xié)調(diào)下降到初級(jí)協(xié)調(diào)。武威的協(xié)調(diào)度在2002年處于失調(diào)階段,2006—2016年處于協(xié)調(diào)階段。

表5 河西地區(qū)土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化耦合協(xié)調(diào)發(fā)展類型

通過分析協(xié)調(diào)發(fā)展度和相對(duì)發(fā)展度數(shù)值變化發(fā)現(xiàn),在研究時(shí)間區(qū)間內(nèi)嘉峪關(guān)的協(xié)調(diào)發(fā)展度由0.001上升到0.967,2010年之前處于嚴(yán)重失調(diào)衰退土地財(cái)政滯后型階段,2010年為中度失調(diào)衰退土地財(cái)政滯后型。由于土地財(cái)政的快速發(fā)展,2012—2014年土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化由中級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政滯后型上升到高級(jí)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化土地財(cái)政同步型,2016年回落到中級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政滯后型。金昌市的協(xié)調(diào)度在2006年之前處于協(xié)調(diào)衰退土地財(cái)政滯后型階段,2008年、2010年處于初級(jí)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化土地財(cái)政滯后型,2012—2016年達(dá)到中級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政超前型,土地財(cái)政快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。酒泉市的協(xié)調(diào)發(fā)展度2008年之前處于協(xié)調(diào)衰退土地財(cái)政滯后型階段,2010年達(dá)到初級(jí)協(xié)調(diào)同步型,2012—2016年均為中級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政超前型,土地財(cái)政處于快速上升時(shí)期。張掖市2002—2008年處于協(xié)調(diào)衰退土地財(cái)政滯后型階段,2010年、2012年處于初級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政超前型,2014年、2016年處于中級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政超前型。武威市的協(xié)調(diào)發(fā)展度2002年處于高度失調(diào)土地財(cái)政滯后型,2004年、2008年達(dá)到輕度失調(diào)土地財(cái)政超前型,2008—2010均達(dá)到中度失調(diào)同步型,隨后2010年處于輕度失調(diào)土地財(cái)政超前型,2012年、2014年處于初級(jí)協(xié)調(diào)土地財(cái)政超前型,2016年處于輕度失調(diào)同步型。

6 結(jié)論與討論

2002—2016年河西地區(qū)土地出讓金總額除2007年、2012年和2014—2016年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)外,其他年份均呈現(xiàn)較快增長(zhǎng);2013年土地出讓金收入達(dá)到最大值,為出讓金最小值2002年的30.31倍,年均增長(zhǎng)27.6%。2012年土地出讓面積達(dá)到最大值,為出讓面積最小值2002年的8.78倍,年均增長(zhǎng)16.8%,土地出讓金增長(zhǎng)快于土地出讓面積增長(zhǎng)。2009年土地平均價(jià)格達(dá)到最大值,是2002年最小值的7.1倍,年均增長(zhǎng)32.4%。河西地區(qū)土地財(cái)政依賴度增長(zhǎng)迅速, 2005—2008年的土地財(cái)政依賴度超過31%,2010—2014年的土地財(cái)政依賴度超過50%。土地相關(guān)稅收占土地財(cái)政收入的比例大多數(shù)年份為20%—30%,有逐步降低的趨勢(shì),而土地出讓金收入占土地財(cái)政收入比例有逐年提高趨勢(shì)。

2002—2016年嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、武威、張掖5市的土地財(cái)政依賴度均值分別為9.07%、14.63%、32.97%、55.66%、65.59%,河西地區(qū)土地財(cái)政依賴度均值為33.95%,遠(yuǎn)低于全省的平均水平。河西地區(qū)各地市土地財(cái)政依賴度總體呈上升的趨勢(shì),嘉峪關(guān)、金昌經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)土地財(cái)政依賴度較小,武威、張掖、酒泉經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平較低地區(qū)的土地財(cái)政依賴度較高。嘉峪關(guān)、金昌、酒泉、張掖、武威的土地價(jià)格均值分別為70.55萬元/hm2、96.95萬元/hm2、100.87萬元/hm2、120.47萬元/hm2、145.77萬元/hm2。各地市土地價(jià)格有所增長(zhǎng),在經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平較高的嘉峪關(guān)市土地價(jià)格最低,金昌、酒泉、張掖土地價(jià)格較高,武威市土地價(jià)格最高。土地價(jià)格均價(jià)的高低次序與土地財(cái)政依賴度均值的高低次序完全一致,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著的空間對(duì)應(yīng)性規(guī)律。

通過2002年、2004年、2006年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年河西地區(qū)各地市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性檢驗(yàn)和曲線估計(jì)發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)高度正相關(guān)。土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的影響主要呈線性比例關(guān)系,其中武威為乘冪擬合,比例系數(shù)從大到小依次為張掖、酒泉、金昌、嘉峪關(guān),與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著的空間對(duì)應(yīng)性。河西地區(qū)各地市土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化有正向推進(jìn)作用,但影響較小,依靠土地財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式不可持續(xù)。

河西地區(qū)各地市土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化發(fā)展初期協(xié)調(diào)度較低,協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系呈現(xiàn)從失調(diào)衰退向高級(jí)協(xié)調(diào)發(fā)展的演化趨勢(shì)。協(xié)調(diào)發(fā)展度逐漸優(yōu)化,張掖和武威由于土地財(cái)政的超前發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢協(xié)調(diào)水平較低,仍有較大優(yōu)化空間。土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化相對(duì)發(fā)展度逐年提升,土地財(cái)政有超前發(fā)展的趨勢(shì)。總體分析發(fā)現(xiàn)，嘉峪關(guān)由于土地財(cái)政收入偏低,協(xié)調(diào)發(fā)展度長(zhǎng)期處于較低水平,2010年后協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸優(yōu)化；金昌協(xié)調(diào)發(fā)展度水平較好;張掖、武威城鎮(zhèn)化水平發(fā)展緩慢,土地財(cái)政發(fā)展過快。

河西地區(qū)土地出讓金和土地出讓面積的快速增長(zhǎng)符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和國內(nèi)學(xué)者對(duì)全國、區(qū)域的相關(guān)研究。河西地區(qū)土地財(cái)政依賴度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著的空間對(duì)應(yīng)性,相關(guān)學(xué)者對(duì)全國土地財(cái)政的研究也符合同樣的規(guī)律。河西地區(qū)土地價(jià)格和土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)系數(shù)基本符合空間經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)性規(guī)律,可能的原因是經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)財(cái)政收入多元化,土地財(cái)政擴(kuò)張行為減弱。河西地區(qū)土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化水平協(xié)調(diào)關(guān)系由失調(diào)衰退向協(xié)調(diào)發(fā)展演變,相關(guān)學(xué)者對(duì)山東半島土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化的研究也揭示出相同的規(guī)律。雖然土地財(cái)政和土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展最重要的資產(chǎn),但城鎮(zhèn)化發(fā)展是綜合的系統(tǒng),相關(guān)性和曲線擬合無法揭示出所有的因素,相關(guān)研究要走向綜合復(fù)雜系統(tǒng)。

7 政策建議

土地財(cái)政在提高地方財(cái)政收入和為城市化發(fā)展提供資金的同時(shí),推高了土地開發(fā)成本,導(dǎo)致城市的過度擴(kuò)張。長(zhǎng)期依賴土地財(cái)政對(duì)財(cái)富再分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展、市場(chǎng)配置資源、房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系產(chǎn)生扭曲效應(yīng)[30]。土地財(cái)政造成了房?jī)r(jià)過快上漲、耕地減少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)房地產(chǎn)化,在城市化后期土地財(cái)政收入會(huì)逐漸減少,具有不可持續(xù)性。當(dāng)前土地財(cái)政的發(fā)展速度快于城鎮(zhèn)化發(fā)展,過快增長(zhǎng)的土地財(cái)政推升著土地和房產(chǎn)價(jià)格,導(dǎo)致中低收入群體很難融入城市,形成“半城市化”現(xiàn)象[31]。未來應(yīng)減少地方政府的土地財(cái)政依賴,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)從以下三個(gè)方面推進(jìn)改革:①改革財(cái)稅和土地制度,規(guī)范政府職能。改革財(cái)稅制度,理清各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任,合理劃分基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任,賦予與地方政府事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán);調(diào)整地方和中央的稅收收入劃分,加快地方主體稅建設(shè),改變以GDP和財(cái)政收入為主的政績(jī)考核制度;減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù),降低政府的投資沖動(dòng),發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的核心作用;打破地方政府對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷,形成多元化的土地供應(yīng)主體,以市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)房地產(chǎn)業(yè)的非理性上漲,強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能,加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域的投資。②改革城鄉(xiāng)二元土地制度,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。打破土地市場(chǎng)的行政壟斷,使農(nóng)村集體建設(shè)用地按市場(chǎng)原則進(jìn)行配置,將土地增益納入稅收體系;改革土地出讓金管理制度,將土地出讓收入納入預(yù)算管理;以市場(chǎng)化方式供應(yīng)工業(yè)用地,促進(jìn)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),減少對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的依賴;在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)中引入市場(chǎng)化手段,減少土地融資,以經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。③加快供給側(cè)改革，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。河西地區(qū)應(yīng)著力執(zhí)行供給側(cè)改革和發(fā)展高科技及服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策以提高財(cái)政收入,降低對(duì)土地財(cái)政的依賴;工業(yè)城市嘉峪關(guān)、金昌對(duì)土地財(cái)政依賴度較小,協(xié)調(diào)水平較好,未來應(yīng)繼續(xù)減少土地財(cái)政依賴,淘汰落后產(chǎn)能,促進(jìn)土地集約利用,著力發(fā)展相關(guān)高科技和服務(wù)產(chǎn)業(yè),加強(qiáng)研發(fā)投入,改進(jìn)生產(chǎn)工藝,提高資源利用效率和循環(huán)使用率;酒泉、張掖土地財(cái)政依賴度較高,協(xié)調(diào)水平較差,未來應(yīng)降低土地財(cái)政依賴,發(fā)展第一、三產(chǎn)業(yè),強(qiáng)化絲綢之路文化、生態(tài)旅游等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提高服務(wù)業(yè)品質(zhì),加強(qiáng)同“一帶一路”相關(guān)國家的文化交流和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。武威市土地財(cái)政依賴度最高,協(xié)調(diào)水平最差,應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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