淺析地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)程中的公眾參與狀況

戴婷

[摘 要] 預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算部門使用財(cái)政資金一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，而公眾評(píng)價(jià)是項(xiàng)目效果性評(píng)價(jià)的重要支撐內(nèi)容。文章通過對(duì)公眾參與政府績(jī)效管理實(shí)踐的總結(jié)和分析，探究地方政府公眾全過程參與政府績(jī)效管理的路徑。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算資金；績(jī)效評(píng)價(jià)；公眾參與

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 07. 010

[中圖分類號(hào)] F810.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）07- 0026- 02

0 前 言

“公眾參與”在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)程中發(fā)揮著特殊作用。一方面，公眾參與有助于增強(qiáng)政府的責(zé)任與回應(yīng)性，優(yōu)化政府決策，從而達(dá)到改善公共服務(wù)、提升治理績(jī)效的目的，甚至也能為民主政治的發(fā)展準(zhǔn)備條件；另一方面，它在本質(zhì)上仍屬于邀請(qǐng)性參與、行政吸納型參與，參與進(jìn)程處于政府的調(diào)控之下并受到嚴(yán)格限制。此外，參與者的能力、參與機(jī)制、信息管制等因素都制約著公眾參與的深入發(fā)展。基于這樣的狀況，在地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)程中對(duì)公眾參與的局限性分析，有利于詳細(xì)的探究實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，有利于衡量預(yù)算資金在達(dá)到以的產(chǎn)出和效果。

1 研究現(xiàn)狀

1.1 國外研究綜述

公眾參與政府績(jī)效管理的基本理論依據(jù)在西方，公眾全過程參與政府績(jī)效管理實(shí)踐是有其基本理論作為支撐的。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出了參與式政府模式，這種模式實(shí)現(xiàn)了政府管理方式由“統(tǒng)治型”向“治理型”的轉(zhuǎn)化。在這種模式下，政府不是唯一的公共管理主體，而是有許多自治性或半自治性的機(jī)構(gòu)也來充當(dāng)公共管理的主體。2001年，艾爾弗雷德·P·斯隆基金會(huì)在美國愛阿華州資助了一個(gè)為期3年的名為“群眾首創(chuàng)的績(jī)效評(píng)估（CIPA）”的項(xiàng)目。該項(xiàng)目與傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估的不同之處在于：一是強(qiáng)調(diào)群眾、公務(wù)員和管理者之間的合作；二是強(qiáng)調(diào)群眾在績(jī)效評(píng)估中的作用；三是強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的公眾普及以保持政府的責(zé)任感，構(gòu)成了一個(gè)完整的公眾全過程參與的政府績(jī)效評(píng)估體系。英國公眾參與政府績(jī)效管理實(shí)踐是英國在公眾參與政府績(jī)效管理活動(dòng)中十分關(guān)注最優(yōu)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)問題。即指在政府績(jī)效管理過程中，如何對(duì)公眾利益進(jìn)行確認(rèn)和價(jià)值整合。在英國，這種最優(yōu)價(jià)值體現(xiàn)在政府對(duì)公共服務(wù)的3E追求上，即經(jīng)濟(jì)、效率、效益。最優(yōu)價(jià)值方法被應(yīng)用到地方當(dāng)局的各類公共服務(wù)中，其職責(zé)是要對(duì)作為納稅人和用戶的公眾負(fù)責(zé)。2001年，日本設(shè)立政策績(jī)效評(píng)價(jià)和獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)委員會(huì)，對(duì)政策評(píng)價(jià)進(jìn)行必要的協(xié)商。日本城市政府政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐較為典型的是日本東京都政策評(píng)價(jià)體系和北九州市復(fù)興計(jì)劃績(jī)效評(píng)價(jià)體系。美國愛華州開展的“群眾首創(chuàng)的績(jī)效評(píng)估（CIPA）”的項(xiàng)目，是以公眾為主導(dǎo)，讓公眾全過程參與政府績(jī)效評(píng)估的有益嘗試[1]。

1.2 國內(nèi)研究綜述

我國現(xiàn)階段對(duì)于公眾參與政府績(jī)效管理所欠缺的公眾與政府、第三方機(jī)構(gòu)的溝通與合作是我國需要解決和予以關(guān)注的主要問題，這也是我國探索公眾全過程參與政府績(jī)效管理需要構(gòu)建的一個(gè)重要機(jī)制。

2014年5月南京市開展的“萬人評(píng)議政府活動(dòng)”，就是一種以公眾為主導(dǎo)，讓公眾評(píng)估政府部門的績(jī)效評(píng)估模式。“萬人評(píng)議政府活動(dòng)”顛覆了傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估模式，給南京帶來很大的變化，它在一定程度上改善了官員的行為模式。

2 公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的理論概述

公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵在于公民個(gè)人或團(tuán)體、非政府組織和企事業(yè)單位等接受政府服務(wù)或受政府公共政策影響的對(duì)象以合法、有效的途徑融入地方政府績(jī)效評(píng)估每一步驟的動(dòng)態(tài)、持續(xù)并且不斷發(fā)展的過程，對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)定，以促進(jìn)其績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)和提高。

3 公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 成效探究

2012年，國家財(cái)政部要求績(jī)效評(píng)價(jià)要本著預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，積極開展縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，逐步推進(jìn)部門整體支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)，并加強(qiáng)重大民生支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，并將公眾評(píng)判法列為績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)方法之一。

3.2 公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制存在的問題

傳統(tǒng)的行政措施抑制了公眾參與的主動(dòng)性。我國傳統(tǒng)行政長(zhǎng)期以來實(shí)行以“權(quán)力”為本位，以“命令”和“強(qiáng)制”為手段，以保障行政權(quán)力運(yùn)行為目的的管理方式。這種方式抑制了社會(huì)力量的成長(zhǎng)和公眾參與的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，滋生了官僚主義，導(dǎo)致公共行政效率低下[2]。

評(píng)議主體中社會(huì)公眾滿意度的權(quán)重不高。“社會(huì)公眾滿意度”這個(gè)指標(biāo)包括在“效益”這個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，普遍占6%～8%的權(quán)重，而一般地州上則側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

公眾參與評(píng)價(jià)的方法和環(huán)節(jié)較為單一，缺乏靈活性與多樣，當(dāng)前主要限于績(jī)效評(píng)價(jià)過程中的問卷調(diào)查，參與周期比較短，僅限于開展績(jī)效評(píng)估時(shí)發(fā)放問卷填制時(shí)。

評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)。評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于組織程序的文字描述，有一定的主觀性。

對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用性差。從實(shí)踐情況來看，主要有：①將評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核部門和單位領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的重要依據(jù)；②將評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)人大，接受人大的監(jiān)督。當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)都是在財(cái)政部門的要求和組織下開展的，預(yù)算單位參與評(píng)價(jià)的積極性不高，部分單位存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，一定程度上有抵觸情緒，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)像以往的其他評(píng)估一樣，只是走過場(chǎng)，搞形式，一評(píng)了事，沒有認(rèn)真地研究和解決評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，沒有主動(dòng)地將評(píng)價(jià)結(jié)果與部門的工作業(yè)績(jī)掛鉤[3]。評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算單位沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使評(píng)價(jià)流于形式

4 完善公眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的制度保障

現(xiàn)代行政的人文精神已從“命令與服從”的單向強(qiáng)權(quán)理念，轉(zhuǎn)化為“服務(wù)與合作”的雙向溝通理念。與此相適應(yīng)，行政管理方式也從傳統(tǒng)的行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓笇?dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解等柔性管理方式。柔性管理方式，體現(xiàn)了公眾參與、管理者與被管理者雙向互動(dòng)、平等協(xié)商、自由選擇等民主行政的基本要求。

完善地方政府服務(wù)管理工作，努力推進(jìn)科學(xué)決策、高效管理與精準(zhǔn)服務(wù)一體化，推動(dòng)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)重新構(gòu)建績(jī)效考核指標(biāo)體系。如預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)中效益分值，至少應(yīng)占到三分之二左右，而在效益指標(biāo)中，應(yīng)體現(xiàn)公眾參與評(píng)價(jià)的意識(shí)、素質(zhì)和能力。可以采用平衡計(jì)分卡的評(píng)價(jià)方法，設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)、公眾指標(biāo)和改進(jìn)指標(biāo)[4]，而公眾指標(biāo)中應(yīng)包含項(xiàng)目受益面和項(xiàng)目公信度兩個(gè)層面：項(xiàng)目受益面包括項(xiàng)目使用量和媒體及專家關(guān)注情況兩個(gè)方面。其中專家評(píng)價(jià)應(yīng)選擇該領(lǐng)域權(quán)威專家組成小組通過對(duì)每個(gè)項(xiàng)目作詳細(xì)分析和比較在定量和定性分析的基礎(chǔ)上，以打分等方式做出定量評(píng)價(jià)；項(xiàng)目公信度應(yīng)包括項(xiàng)目受益者滿意度、公眾滿意度、同類項(xiàng)目橫向影響力比以及同業(yè)評(píng)價(jià)四個(gè)具體指標(biāo)。其中受益者滿意度應(yīng)精確選擇不少于一半的項(xiàng)目受益對(duì)象來進(jìn)行評(píng)測(cè)。公眾滿意度可以選擇本地出身或工作的居民、市民、納稅人，在選擇比例時(shí)應(yīng)有一定的經(jīng)濟(jì)、管理學(xué)科背景的人。黨的十九大報(bào)告將建設(shè)生態(tài)文明提升為“千年大計(jì)”，將“美麗”首次納入國家現(xiàn)代化目標(biāo)之中。在公眾問卷設(shè)計(jì)方面應(yīng)該針對(duì)預(yù)算資金項(xiàng)目每年開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公眾滿意度年度調(diào)查，滿意度得分由兩部分組成，一是公眾對(duì)美麗地方政府建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)知情況；二是公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境和污染治理的評(píng)價(jià)情況，兩者按照權(quán)重得出滿意度得分[5]。通過以上內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)的結(jié)合，真正體現(xiàn)外部性、參與性和公開性。

我國特有的行政生態(tài)文化不能短期內(nèi)運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)反饋結(jié)果理順各種層級(jí)問題，應(yīng)進(jìn)一步明確政府職能和明晰崗位權(quán)限，更好地通過法制規(guī)范來約束推進(jìn)，營造評(píng)估體制，完善政府績(jī)效法律法規(guī)，極大保證績(jī)效評(píng)價(jià)的功效性。

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