基層治理現代化視閾下的城管執法共治模式探索

曾敏

“城市管理應該像繡花一樣精細”，這是習總書記對城市管理提出的總要求。在新時代、新矛盾面前，城市的精細化管理，應該緊緊圍繞滿足人民對美好生活的需要這一核心任務，做出新的制度安排、政策創新和技術應用。因此，以政府為中心的傳統城市管理模式已不能適應城市發展的新形勢，基層治理現代化視域下的城管執法共治模式已成必然趨勢，為我國城市管理邁向現代化治理、邁向善治開啟了新的征程。

1 當前城管執法存在的老問題

近年來，城市管理執法和服務水平有了一定程度的提高，城管執法程序也進一步規范，城管秩序有所好轉，但城管執法工作仍然面臨新的挑戰，存在一些突出問題仍不容忽視。

1.1 城管執法工作理念落后

城管形象危機的一個重要原因就在于其執法理念過于落后，沒有真正踐行“以人為本”的價值態度，更多關注的是城市的社會秩序和干凈整潔、城市的面子，城管負責人的政績，而忽視了城市是由一個個普通的市民所組成，城市在有了干凈整潔環境的同時，還有很多由農村流向城市的人需要通過擺攤的方式來保障他們的基本生活，部分民眾也需要這種服務來滿足他們生活的便利性。而現有的政策理念卻沒有很好地關注到這部分人的生存權和普通民眾生活的便利性。片面認為城管執法就是管制，就是維護秩序，甚至固執地認為執法者就是管理者，擺位不正，存在特權思想，嚴重損害執法隊伍的執行力和公信力，致使城管形象嚴重受損。

1.2 城管執法工作機制不健全

一是城管執法的一線行政人員由環保、公安、司法、交通、工商等相關的多個部門構成。部門、機構之間的迥異，職能之間的交叉、重疊使其缺乏聯動，難以形成合力，致使 “暴力執法”和“暴力抗法”行為屢見不鮮。二是城市管理工作缺乏有效的監督。執法人員所面對的執法對象是人民群眾，需要在執法過程中彰顯顧客導向與服務精神。但由于其工作性質限制，對這些一線人員的監督成本太高，很難對其實施有效的監管。同時，現行的體制對這些人員缺乏有效的激勵，也很難調動他們工作的積極性。

1.3 城管執法人員綜合素質不高

城管執法人員因體制原因被劃分為兩類群體：正式工和臨時工。由于工作的復雜性、正式工的稀缺性，大量一線執法工作常由臨時工來完成。由于所受的制度約束較小，臨時工非常容易出現“越軌”行為。由于城管隊員文化素質參差不齊，無法很好地理解黨的政策的精神實質和內涵，導致執法行為偏差的產生。同時城管隊員的溝通能力、靈活應變能力、組織管理能力等方面的欠缺也導致在執法時不知如何靈活地與執法對象進行有效溝通和交流，容易將矛盾激化，以致引發各種沖突事件。

1.4 城管執法方式簡單粗暴

當前城管執法方式主要表現為：一是沒收。即沒收商販的物品，以示處罰。二是罰款。以罰代管，嚴重喪失了執法的嚴肅性。三是暴力。部分城管執法人員工作壓力大，加上年輕自控力不強，容易沖動，動不動就掀攤折秤，甚至大打出手。城管執法經常是為了執法而執法，為了上級而執法，而不考慮執法對象和民眾的感受。執法行為在評價績效時采取的標準是對上級負責的態度，以上級的好惡為標準，而執法對象和社會公眾對具體的執法行為不具有發言權。所以在執法對象和上級之間的利益權衡中，只能采取一些犧牲執法對象的不合理行為才能獲得上級正面的績效認可，進而造成暴力執法。

2 新時代對城市管理的新要求

十九大報告以新的高度強調了堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。中國特色社會主義進入了新時代，對城市管理工作、城管執法工作提出了新要求，賦予了新使命。

一是堅持問計于民，推動科學治理。著眼新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，對城市環境、城市衛生、城市秩序、城市安全等方面的要求日益增長。為此，我們應著眼城市治理新常態，積極轉變管理思維，堅持從基層群眾中尋求城市治理新答案，管理方式上尋找最佳契合點，做到意見一致化、管理一盤棋、感情一家人，實現“共建共治共享”的治理目標。

二是堅持問需于民、實現精準管理。民心是最大的政治，百姓的事就是天大的事。我們可以從群眾最關心、最直接、最現實的問題入手，把解決好群眾“家門口”的事情，辦好群眾牽腸掛肚的事情，保障好人們群眾生產、生活的各項權益作為城市治理的首要內容突出出來，堅持問題導向，精準對接需求，征求廣泛建議，開展城市環境綜合整治專項行動。

三是堅持問效于民、實現全民治理。城市治理的核心是以人為本，衡量和標準就是看群眾滿意不滿意，高興不高興。無論是管理還是執法都應恪守這一準則。為此，我們可以積極推進城市執法重心下移，將85%的執法隊伍充實到基層一線、街道社區，推行城市管理綜合執法，倡導城管進社區，以法治新思維、治理新模式、服務新舉措、執法新形象，進一步拉近與群眾的心理距離，以實實在在行動和成效，贏得市民的廣泛尊重和支持。

3 基層治理現代化視閾下的城管執法共治模式新探索

新時代在不斷推進城市管理工作創新的大背景下，構建城管執法共治模式，需要創新思維、把握關鍵，要在工作理念、主體參與、體制機制、隊伍建設等四個方面下功夫，真正實現“四化”。

3.1 轉變工作理念，增強共治的思想自覺

城管執法部門要轉變工作觀念，從被動管理轉變為主動服務，把工作的出發點和落腳點明確地放在服務群眾和幫助群眾解決實際困難和問題上。城市管理是手段，人民幸福是目的。堅持以人為本、為民服務的理念，始終做到人民城市人民管、管好城市為人民，寓管理于服務之中，達到以服務促進管理的良好效果。從人民群眾最關心、最直接、最急需解決的問題著手，緊緊圍繞為民、便民展開，心系群眾、情牽群眾、深入群眾，與群眾打成一片，形成順應民意、貼近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛圍。

3.2 動員公眾參與，夯實共治的群眾基礎

在城市化快速發展的今天，人們的參與意識和權益意識顯著增強。城市管理工作社會性強、受眾面廣、參與度高，要暢通公眾有序參與城市管理的渠道。始終堅持發動群眾、依靠群眾，站在群眾的立場上來分析和解決問題，充分調動廣大群眾參與城市管理的積極性、主動性、創造性、責任心和擔當意識，通過發展城管志愿者、城管信息員、城管文藝隊、文明勸導員等多種參與形式，積極動員公眾參與，形成多元共治、良性互動的城市管理新模式。

3.3 突出機制創新，筑牢共治的制度基礎

要不斷創新城市管理機制，形成“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與”協調聯動的城市管理工作機制；要建立聯席會議制度，交流城市管理和行政執法的相關信息，強化部門聯動配合，不定期地召開工作推進調度會；要注重加強相關部門的協調溝通，形成各部門齊抓共管的良好工作局面；要建立健全問題發現機制、事件督辦機制、責任追究機制等系列工作制度，實行崗位責任制、目標管理制、激勵和懲戒約束機制，用制度來規范城管人員的行為，推動城市管理工作制度化。

3.4 加強隊伍建設，奠定共治的人才支撐

要著力打造一支紀律嚴明、作風優良、廉潔務實的執法隊伍。一要強化城管執法人員的宣傳教育和培訓工作。二要堅持學法與用法相結合，真正熟悉憲法，精通有關城市管理的法律法規及黨和國家的方針、政策，掌握城管執法業務知識，要嚴格按照執法程序、執法規范開展執法活動。三要認真聽取服務和管理對象的訴求，通過關懷、協商、提醒、幫助、勸告等非強制性方法，實現和諧執法、人性執法。