通過NCS提高韓國職業教育和培訓質量的探討

金今時 王運佳 張學英

摘要：韓國的職業教育和培訓培養了高質量的勞動力，因此也成就了韓國的高速經濟增長。然而，20世紀80年代末席卷全球的經濟衰退使韓國經濟增速顯著降低。與此同時，韓國經濟面臨嚴重的就業結構性失衡（青年失業和中小企業勞動力短缺），對職業教育和培訓的改革勢在必行。職業教育和培訓制度需要進行持續性改革以適應不斷變化的環境及終身學習型社會的需求。職業教育和培訓旨在促進個體獲得企業所需的知識、技能和態度。韓國的職業教育體系很復雜，職業教育由教育部主管，主要有職業高中和學制2—3年的職業院校；職業培訓由勞動和就業部主管，主要由公立或私立的職業培訓機構和企業培訓中心，培訓時間從幾個月到3年不等。

為了降低就業的結構性不匹配并改善職業教育和培訓綜合體系（職業教育+職業培訓），須在終身學習的理念下通過國家能力標準（NCS）將職業教育和職業培訓緊密地結合在一起。韓國NCS是一個用來界定和標準化成功的工作表現所需的崗位能力的標準系列，能夠將現場培訓、職業資格、企業的人事管理和員工的職業生涯規劃系統地聯系在一起。此外，考慮到國家人力資源和預算的浪費，建構一個以顧客為導向的人力資源開發制度迫在眉睫。本研究旨在調研韓國職業教育和培訓現狀，提出以NCS提高韓國職業教育和培訓質量的發展建議。

關鍵詞：職業教育；職業培訓；VET（職業教育和培訓）；NCS（國家能力標準）；終身學習

中圖分類號：G718 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）04-0085-07

一、簡介

韓國的職業教育和培訓培養了高質量的勞動力，因此也成就了韓國的高速經濟增長。然而，20世紀80年代末席卷全球的經濟衰退使韓國經濟增速顯著降低。韓國正面臨著高失業率，為知識社會發展培育適宜的人力資源卻舉步維艱。

在實踐中，知識經濟不僅僅包括知識生產、知識擴散和知識使用，還涉及到知識配置、知識管理、社區實踐、研究與發展、正規教育與在職培訓的融合、知識產權的最佳保護以及政府作用等諸多因素。尤其是新知識的迅速發展急需勞動力接受匹配的教育和培訓[1]。在知識和信息技術的時代，雇員必須具備創造性和靈活性以適應社會的快速發展。人口老齡化趨勢引發了人們對維持和提高職業能力的更多教育機會的渴望。因此，韓國政府特別強調通過改革職業教育和培訓以及終身學習制度，促進全體公民的終身學習[2]。職業教育和培訓不但為韓國人提供了發展技能的機會，而且也為韓國在21世紀的國際競爭中勝出提供了可能性。

職業教育是指由《職業教育促進法》和《教育產業合作法》及相關法律規定的普通學校中所提供的中等教育和高等教育水平的職業教育項目。職業培訓指職業培訓機構在職業培訓基金法案中所規定的項目，包括公共和私營職業培訓機構提供的項目。另外，其他的職業教育和培訓則指上述特定項目之外由職業教育和培訓機構提供的項目，例如，小學、大學繼續教育中心、私立學院和韓國教育部、人力資源開發部、勞動部之外的官方職業培訓項目。1996年，韓國教育改革委員會開始使用“職業教育和培訓”或“職業培訓”兩個術語，將以學生為中心的職業教育和以工人為中心的職業培訓相結合，以強化繼續教育[3]。

然而，韓國職業教育自20世紀80年代中期以來逐漸萎縮，主要歸因于成人偏愛學術教育、學生來源的減少、教育政策的失敗、社會對職業教育的誤解、社會地位導向的教育、教育體制問題、學生和家長的需求，以及不合理的社會結構。

本研究旨在為未來職業教育和培訓提供基本方向和任務。為此，本文回顧了韓國現狀的變化，考察了職業教育和培訓的現狀，探討了職業教育和培訓的基本方向和任務。

二、韓國職業教育和培訓

1.職業教育和培訓（簡稱VET）的定義

《職業教育和培訓百科全書》（2017）將職業教育定義為“促進與工作相關的人類行為變化的各種形式和類別的教育”。《職業教育和培訓促進法》將職業教育描述為：依據《工業教育促進法》和《職業培訓促進法》進行的教育和培訓，旨在使學生和工人獲得或提升知識、技能和態度，以實現就業或者成功完成工作任務。

2.職業教育和培訓的目的

職業教育旨在幫助個體實現如下目標：探索工作的世界；根據自己的資質、興趣、勝任力、身體特征和價值觀選擇職業；開發和獲取所選擇職業需求的知識、技能和態度；已就業者能夠保有本職工作或遷移到更好的工作。因此，職業教育可以被理解為在學校、工作場所和社會中貫穿個體一生的教育。

3.職業教育和培訓的體系

韓國的教育體系如圖1所示。有些科目的職前職業教育在小學和中學階段完成。在高中階段，學術高中和職業高中有明顯的區別，學術高中招收的學生中絕大部分在畢業后會繼續深造，而職業高中則同時招收以就業為目標的學生和畢業之后繼續深造的學生。職業高中的類型有以農業、技術、商業、漁業、家庭經濟、工業為主要內容的一般職業高中，專門職業高中，綜合高中以及特殊高中。

4.韓國職業教育和培訓的歷史

職業培訓制度最初是用來滿足人力資源通過正規教育無法被充分滿足的需求的一種有效手段。職業培訓開發提高了工人的能力，使其能夠享受工作，同時也提高了其經濟和社會地位。此外，職業培訓將非熟練人力資源轉化為熟練人力資源，為國家經濟發展培養了大量急需的勞動力。

自1945年韓國獨立以來，職業培訓一直作為一種非正規教育形式，依據《教育法》的規定為失業者提供教育。職業培訓的第一個法律基礎是1953年5月頒布的《勞工標準法案》中關于培訓熟練勞動力的條款。隨著《經濟發展計劃》的實質性推進，工業勞動力培訓體系呼之欲出。結果，早在1967年的《職業培訓法》[4]中正式提出的職業培訓體系得以建立。

中央職業培訓學院是在1968年6月成立的，旨在建立公立職業培訓機構和職業訓練設施。后者是借助亞洲開發銀行（ADB）和國際復興開發銀行（IBRD）的公共貸款建立的，其付諸實踐也意味著職業培訓項目的實現。1974年12月頒布了《職業培訓特別法案》，要求雇員達到一定數量的雇主要為熟練勞動力提供職業培訓。1976年12月31日《職業培訓基本法》的頒布標志著工業勞動力培訓體系全面形成。

隨著1995年就業保險的引入，技術升級和轉崗培訓日益成為重要的課題。職業培訓的重點從培養熟練勞動力轉移到開發工人的終身職業能力。這就要求修改相關法律和《職工職業培訓促進法案》，該法案于1999年1月生效，且取代了之前的《職業培訓框架法案》。隨著新法案的出臺，強制性的職業培訓制度被廢除，職業培訓的相關事宜由就業保險制度的相關提議加以規定。過去的職業培訓主要集中在為制造業培養熟練工人，而《職業培訓促進法案》將培訓的種類多樣化，求職者和工人可以學習包括辦公室管理和各種服務工作在內的多種工作技能?？傊?，該制度更加注重以需求為導向，從而促進了私人部門主動提供職業培訓的機會。

（1）20世紀70年代加速發展階段（《職業培訓法》頒布之后的 1967—1974）。1967年1月，由于現有職業教育不能滿足制造業勞動力需求的驟增，以《職業培訓法》的頒布為依據，韓國職業培訓機構正式成立。根據1974年頒布《職業培訓特別法案》，具有一定規模的企業負有對職工進行培訓的法律責任。通過韓國政府與國際組織（亞太經合組織OECD、國際勞工組織ILO等）、德國、日本和比利時合作，其公立職業培訓得以順利開展。特別需要指出的是，《國家技術資格考試》自20世紀60年代以來是由13個政府機構根據19個單項法令進行管理的，而1973年通過《國家技術資格法案》后，開始以綜合方式進行管理。

（2）20世紀80年代成長階段（《職業培訓基本法》頒布后的1976—1994）。盡管依據《職業培訓特別法案》（1974年）展開的企業強制培訓對經濟增長做出了重大貢獻，但也同時遇到了一些問題。故 1976年頒布的《職業培訓基本法》修改了對職業培訓的收費規定。若強制培訓公司未進行培訓，則應向政府支付培訓成本和培訓稅差額，用于成立并營運公立職業培訓機構。1982年，韓國人力資源開發部（HRD）成立，在公立職業培訓、國家職業資格管理和技能提升等方面發揮了關鍵作用。

（3）20世紀90年代過渡階段（《就業保險法》頒布后的1995—1999）。1995年，政府頒布了《就業保險法》，職業培訓目標從勞動力開發（從學校到工作）轉為終身能力開發（從工作到學校）。1997年，為了融合職業教育和職業培訓又頒布了3個法案，即《職業教育和培訓促進法案》《職業資格框架法案》《韓國職業教育和培訓研究機構法案》（KRIVET）。KRIVET成立于1997年，主要從事職業教育培訓政策、職業資格制度、職業教育和培訓項目的開發與傳播等研究。

（4）20世紀90年代的過渡階段（《職工職業培訓促進法案》頒布后的1999—2004）。1999年頒布了《職工職業培訓促進法案》，旨在廢除管制及放松對私人部門的限制以激勵私人導向的職業培訓。該法案引導利潤公司參與培訓業務，并引入了基于績效的多元資金支持的競爭制度。

（5）21世紀初的革新階段（《職工職業能力開發法案》頒布后的2005至今）。隨著知識社會的到來，在以消費者為中心的培訓需求驅動下，政府在2004年修訂了《職工職業培訓促進法案》和《職工職業能力開發法案》。通過引入職業培訓券制度，客戶可以直接選擇培訓課程。此間，對中小企業的支持逐漸增強，電子學習方式得以普及，國家和地方層面的大學-企業合作項目日益增加。特別需要指出的是，專門針對弱勢群體（臨時工、老年人等）職業能力提升的職業培訓機會不斷增多。

三、韓國職業教育和培訓的國家能力標準

1.職業教育和培訓融合的爭論

韓國經濟的快速發展和國際聲譽得益于其優秀的人力資源，事實上韓國每一個人都意識到了人力資源開發的重要性，尤其是新總統專注于建立一個能力優先于學術背景的社會。為此，“人力資源開發”政策的重點是加強職業教育和培訓與勞動力市場的聯系以提升人們的就業能力。在這里，“人力資源開發”是涉及到個人、企業和國家的一個復雜概念。從個人角度看，人力資源開發旨在提高其職業能力；從企業角度來看，人力資源開發能幫助雇主最大化員工的能力并有效管理組織；從國家角度看，人力資源開發通過改善國家人力資源促進國家發展。到目前為止，職業教育、職業培訓和人力資源開發（企業教育）都是在各自領域內單獨討論的。實際上，應該融合為一個術語，即國家人力資本（NHRD），把它與公立機構、教育和培訓機構、研究機構、企業、地方政府、國家機構和所有人緊密聯系在一起。從現在開始，職業教育和職業培訓應該從宏觀經濟視角、從融合的視角去提升勞動力的質量。

2.國家能力標準簡介（NCS）

一般來說，職業教育和培訓（VET）應賦予學習者勝任工作所需的知識、技能和態度，而受訓者在完成教育項目后應能完成相應的工作或任務。然而，現實中職業教育和培訓與工作職責匹配性較差，即便職業資格與工作職責聯系相對緊密，但也沒能完全發揮作用。國家職業能力標準（NCS）通過提供工作場所需求的職業能力標準來解決職業教育和培訓部門現存的不匹配問題。

NCS建立了在行業中執行特定任務所需的能力標準，并根據知識、技能和態度將工作能力進行分類和系統化組織管理。NCS正是與行業達成的協議并由政府進行標準化管理，在24個主要類別中共涉及到897個工作崗位，NCS對每個崗位都按照序列號、開發年份、版本等分類方法列示并進行系統管理，相應地用戶也更容易搜索和使用該服務。一個NCS由大約10個能力單元組成。能力單元是在相應領域展示成就所需的最小單位，由類別代碼、定義、能力單元構成要素和NCS適用范圍、工作條件、評估準則、基本工作能力以及其他重要部分組成。能力單元構成要素用來描述關鍵核心能力，由決定相關工作目標的知識、技能、態度等在內的行為標準構成，從而能夠詳細地描述一系列的業務流程。NCS不僅考慮了工作規范，還考慮了其在工業、教育和培訓，職業資格等方面根據能力單位給出能力標準的未來用途。該標準廣泛地涵蓋了從初級標準（第1級）到相應領域的最高能力標準（第8級），這個標準體系后來成為企業建構職業生涯開發模型、教育項目應用、職業資格標準體系形成的重要標準構成。

3.NCS對職業教育和培訓的意義

未來所從事的工作是青年參與經濟活動的重要依據，其工作搜尋主要是在熟人、父母等的實際工作經驗和建議下進行的，但也有可能其工作搜尋僅僅基于貨幣收益動機，而與申請者的資質或動機無關，故年輕人的工作搜尋并不是廣泛進行的行為，也不一定具有系統性。因此，年輕人會自然地掌握大量不同的求職信息，導致其對工作的滿意度和投入程度偏好的差異性。此外，在許多情況下，向青年提供的建議并不能正確地解釋特定工作所需的教育或培訓、未來需要何種工作職責、以及年輕人從事這些工作必須何種人力開發項目。事實上，工作搜尋、職業教育和培訓，以及最終的工作行為是相互緊密聯在一起的，如果缺少工作搜尋，那么后面的階段很難順利延續，因此就會產生職業教育和培訓與工作職責不匹配的現象。

國家必須向年輕人提供盡可能多的工作標準和工作職責標準，以便他們能夠在掌握充足信息的前提下進行工作搜尋。此外，年輕人必須能夠根據這些信息確定自己的工作選擇意愿。年輕人工作搜尋的理想途徑是，首先搜索該國家或地區他們意愿從事的所有標準化工作崗位以及工作職責，而后基于自身特長選擇比較感興趣的領域，在該領域比較兼容的工作崗位，搞清楚履行該工作職責所需的教育和培訓類型，同時要明確未來人力資源開發的可能性和開發路徑。

之后，他們應根據所接受的教育和培訓以及所獲得相關職業資格，根據職業教育和培訓機構的建議選擇合適的企業或工作崗位。這與現在很多年輕人考取的職業資格證書是截然不同的過程（所謂的“專業資格”，但卻與未來的崗位職責沒有關聯，比如TOEIC[托業]考試分數并不需要英文熟練程度）。如果積累職業資格是等待被企業錄用的漫長過程的一部分，那么理想的途徑應該是根據政府提供的有關所有工作崗位和崗位職責的相關數據和信息，促進年輕人根據其意愿選擇適合的路徑?？梢姡琋CS是賦予人們有能力根據自己的意愿做出決策的有效方式。NCS提出了所選中的能力單元應具備的主要崗位職責、責任和作用，崗位能力要求，崗位技能獲取所需的平均時間，以及其他前述重要因素[5]。

四、通過NCS提升職業教育和培訓質量的未來發展方向

1.基于終身學習的職業教育和培訓的社會意識覺醒

迄今為止，職業教育和培訓的社會認可度較低，它是一種針對弱勢群體的次等教育。然而，從現在開始，職業教育和培訓應該是一個置身于終身教育視角（終身勝任力的開發）下的概念。學生、工人、失業者和有關各方應充分意識到職業教育和培訓是生涯設計的關鍵要素，應加強制定相關政策和措施。此外，通過建立智能的終身學習制度，所有人都應該能夠在需要的時間和地點學到所需的知識和技能。特別需要指出的是，在這個制度中，除了接受教育和培訓的地點，積累學習經驗應該被高度認可。雇主認可在NQF制度下員工培訓的結果，如果同時向員工提供培訓津貼，工人參與職業教育和培訓的積極性將會提高。

2.通過NCS建立就業（勞動力市場）導向的職業教育和培訓

職業教育和培訓的最終目標是“就業”。教育市場供給人力資源，勞動力市場是人力資源的需求方，明確了市場的作用，雙方應建立合作機制。換言之，勞動力市場應預測勞動力供給趨勢、提供教育市場上行業對能力類型和水平的需求趨勢。另一方面，教育市場應根據行業的能力類型和水平需求來開發課程、培養人才?；诖?，通過NCS可以有效縮小勞動力市場和教育市場之間的差距，學校能為行業提供定制化的教育和培訓，企業則可以依據能力招募雇員、進行人力資源管理?？梢姡琋CS能促進職業教育和培訓與行業進行無縫對接。

從長遠看，NCS通過提供NQF（國家職業資格框架）將工作經驗、教育與學習經驗、職業資格有機聯系起來，從而實現了從“學什么”到“如何做”的范式轉變。

3.通過職業資格反映職業教育和培訓質量

可以通過資格證書來衡量接受過職業教育和培訓的學生的質量。比如，國家技術資格考試系統旨在測試和證明個人在不同領域就業所需的技術能力（依據NCS）。近年來，基于知識和信息社會中人力資源對企業競爭力的重要影響，社會對個人技能評估體系的需求越來越多。進而，社會對融合職業教育和職業培訓的各類支持系統的需求就顯得尤為迫切，而職業資格制度恰好成為解決該難題的主要途徑之一。

基于NCS的職業資格既使人們可以獲得一份工作，又確保企業可以更為有效地獲得所必需的人力資源。此外，在國際勞動力市場上，職業資格證還被用于勞動力流動和保障全球就業。

4.職業教育和培訓、職業資格證書、現場工作經驗的社會認可制度

到目前為止，職業教育、職業培訓、職業資格彼此之間完全缺乏相互聯系和相互認可，這無疑給社會造成了巨大的成本損失。根據“無資格認證非職業教育和培訓”的理念，職業教育和培訓與職業資格之間的聯系應該得以進一步強化，職業經歷與職業教育和培訓經驗均應被認可為職業資格，且由公立部門管理。

有必要通過學分積累提高工作經驗與職業資格之間的兼容性（例如，建立檔案、評估和認證）。也就是說，完成職業教育和培訓的個體可以通過NCS獲得課程資格證書，而通過NQF人們可以實現職業教育和培訓經歷與證書（文憑和學位）、工作經驗的互認。

5.提升職業教育和培訓質量的公共服務策略

韓國的職業教育和培訓政策主要為缺少藍領就業的行業培養人力資源，以至于對職業教育和培訓目標、培訓項目的研討，對以往工作的全面回顧以及根據未來發展趨勢實施職業教育和培訓過程評估均被忽略。然而，近年來參與職業教育和培訓的學者、教師、利益相關者以及各行業都開始關注這些問題，故職業教育和培訓的利益相關者都在積極調研職業教育和培訓的價值。從全面質量管理（TQM）的角度看，職業教育和培訓的運行可以引入過程監控、機構評估和課程質量控制。

（1）根據NCS的崗位能力水平實施職業教育和培訓，共涉及1—8級職業開發路徑。

（2）實施和評估職業教育和培訓的依據是基于NCS的職業資格和課程評價的能力單元。

（3）基于NCS的職業資格認證來控制職業教育和培訓的質量。韓國職業教育和培訓的根本目標是提高以職業資格為標志的職業能力（知識、技能和態度）。

（4）實施開放的職業教育和培訓制度，以使勞動者能根據自己的意愿，通過多種途徑，在可行的時間進行學習。

（5）通過模塊設計開展綜合的多學科的職業教育和培訓課程。NCS系統中包含了11998項核心能力。

（6）將職業教育和培訓制度引入學歷教育中。

（7）通過NCS將課程質量管理與監測和制度評估結合起來。

（8）將NCS和職業教育與培訓結果應用到以能力為基礎的人員招聘中。

五、結論

當今世界的工作環境日新月異：知識和信息社會已經到來，科技創新速度加快，高科技、高附加值、知識密集型產業和先進服務業產業結構重組速度不斷提升。此外，新職業（特別是在信息通訊技術和其他科學技術領域）如雨后春筍般呈現。同時，個人一生中會平均經歷5至6次工作轉換。為了提升勞動者有效應對環境變遷的能力，職業教育和培訓應從如下三個層面深入發展。

首先，在個人層面上，NCS和基于課程的職業資格應當作為職業教育和培訓（VET，職業資格，HRM）紐帶發揮更加積極的作用。如果能在勞動力市場上供給經過準確評估技能水平的勞動者，企業可以降低因選擇不當產生的招聘成本，也有利于促進勞動力自由流動。

其次，在社會層面上，職業教育和培訓的作用應聚焦于建構一個職業能力比學歷文憑更有價值的社會。以往對學歷文憑的盲目追求嚴重阻礙了韓國社會的發展，故職業教育和培訓及相關制度應該在建構基于職業能力和工作經驗而不是學術成就評價勞動者的社會中發揮重要作用。

再次，在國家層面上，職業教育和培訓應為建設以知識和信息技術為基礎的國家的基礎設施（比如NQF）作出貢獻，畢竟國家競爭力歸根到底取決于人力資源的質量及其掌握的知識。故有效實施的職業教育和培訓能提升人才質量、增強國家競爭力。

最后，職業教育和培訓制度需要進行持續性改革以適應不斷變化的環境及需求。相關的改革有：對職業教育和培訓類型及方法進行清晰界定和分類；系統化職業教育和培訓提供者的資質條件及程序，吸引企業、非盈利性組織、社會團體和個人等不同利益相關者參與職業教育和培訓。隨著國內培訓市場的逐漸放開，還需營造一個促進公平競爭、保證職業教育和培訓效果的良好環境。

參考文獻：

[1]Im Eric. The US Experience as a Knowledge-based Economy in Transition and Its Impact on Industrial and Employment Structures[C].International Conference on Human Resources Development Strategies in the Knowledge-based Society，Krivet， 2001.

[2]NHRD（Government of Republic of Korea）.Second Basic Plan for National Human Resource Development[Z].2007.

[3]Na S I. A Review and Synthesis of the Research in Vocational Education and Training in Korea： Implications and Directions for the Future[Z].2004.

[4]Lee Y H. Social Institutions and Skill Formation in Korean Manufacturing Industry： A Comparison with Japan[Z].1995.

[5]Park Y B， The Present and Future of Vocational Competency Development Training in Korea [Z].HRD Korea， 2017.

（責任編輯：王璐）