論我國現行土地出讓制度的問題及思考

張延輝

目前，我國已經建立了較為成熟和完善的土地出讓體制，然而，伴隨著社會的進步和發展，尤其是近些年提出的供給側改革，現行的土地出讓體制逐漸凸顯出局限性和狹隘性的一面，文章在出讓主體、市場壟斷、競價規則等方面提出了土地出讓制度中存在的問題，同時提出了解決的建議。

1978年，土地拍賣于深圳最先實行，經過了整30年的實踐與探索，目前，我國已經建立了較為成熟和完善的土地出讓體制，對于促進國民經濟的健康發展起到了不可忽視的作用。然而，伴隨著社會的進步和發展，尤其是近些年提出的供給側改革，現行的土地出讓體制逐漸凸顯出局限性和狹隘性的一面，完善和修正迫在眼前。

土地出讓體制凸顯的問題

出讓主體不明確，出讓行為監管缺失。我國《土地管理法》以及憲法明確規定，我國現階段的土地制度是以社會主義土地公有制為基礎和核心的土地制度，國家擁有土地所有權，也唯有國家能夠出讓土地使用權。但是，國家這一概念十分抽象，無法實行出讓行為。所以，《土地管理法》對出讓主體進行了明確的界定，國務院代表國家行使。我國國土面積廣闊，全國的土地不可能全由國務院管理，因此，國家又制定法律條款，授權國土資源部門以及地方政府的相關部門行使土地出讓的權利，同時又規定，國土資源部門以及各級政府作為土地監督和管理機構，具有檢查、監督土地管理是否符合相關法律、法規的義務。這樣，國家既是公權力主體，依法進行土地管理監督，同時，又是私權利主體，擁有土地所有權。土地管理部門一方面作為國家的代表監督管理土地出讓，另一方面又作為國家的代表出讓土地，這樣，在土地出讓的市場上很容易滋生投機倒把的行為，土地出讓行為的公正、公平難以得到保證。

出讓市場由國家壟斷，缺乏競爭。我國土地實行雙軌制，也就是說土地歸國家或集體所有。根據《土地管理法》的相關規定，集體建設用地可用于村民建住宅、公益設施、鄉鎮企業，除此之外，城鎮建設一律使用國有土地。如有建設項目涉及利用集體土地，首先要將集體土地轉變成國有土地，轉變方式是征收，之后由國家以協議、劃撥或者招拍掛的形式出讓土地使用權。這樣一來，一級土地市場全部被國家壟斷，一方面，集體土地很難取得與國有土地相同的價格和權利，另一方面，受讓人對自己獲取的土地很難自由流轉，此種土地制度嚴重束縛了土地市場的正常運行，限制市場主體的靈活性。政府壟斷土地供應，一手操控土地價格，不僅致使權力尋租，產生腐敗，對社會的公平公正造成嚴重破壞，而且還導致市場行為扭曲，形成不合理的用地結構。

競價規則的不合理和不規范。我國當前的土地有償使用制度，初衷是將土地的商品屬性激活，實現土地價值的增值，使用招拍掛的方式是為了在土地交易中遏制權力尋租和腐敗現象，保持交易的透明、公正、公開。然而，在社會發展的過程中，地方政府為了獲取經濟利益進行的土地出讓，大多追求價高得地的競價模式。在房地產開發中，地價高必然導致房價高，現今的房價已經違背了市場規律，導致一系列問題出現。另一方面，在工業用地出讓中，為了招商引資，地方政府有時會以極低的價格出讓土地，與市場競價和既有規定背道而馳，致使各類企業拿地成本極低，企業魚龍混雜；或者開發一些淘汰落后、高污染低產能的項目，土地利用效率極低；或者根本就懶于開發、無力經營，土地白白浪費閑置。

土地出讓制度新思考

供地政策的多樣化。土地用途不同，供地政策也不同。對于房地產用地來講，保障性住房，如經濟適用房、廉租房、公租房等用地，直接劃撥供地，零地價，保證低收入的居民群眾有房可住；普通的商品房建設用地，從注重社會公平、關注民生的角度出發，改變高價得地的競爭機制，限定地價，限定房價，公開出讓，抑制房價過高增長；商業用地，可以采取高價得地的模式，發揮市場作用。對于工業用地來講，國家提倡、優先發展者可直接劃撥或者廉價租賃土地，其它用地者，也要公開競價，綜合評價，受讓人為條件最優者。

完善招拍掛程序的監管制度。使用招拍掛方式出讓土地使用權的過程中，在所難免會出現漏洞，為了保證出讓程序的順利進行，應該建立有效的制度監管。包括對土地出讓程序的每一個環節細化操作規范和技術標準，制定合理科學的量化標準；完善內部約束制度，嚴格把關招標、招商方案，底價和起拍價、競買保證金等要通過集體決策的方式確定，同時，還必須通過技術手段和規范流程保證決策的公正。各個環節中具體負責運作的人員，必須嚴格按照章程規范操作，全程監管和監督每個工作人員的操作，一旦出現問題，嚴格追究。

破除一級土地市場壟斷。土地供應的主體要適當拓寬，除了劃撥的土地之外，制定合理的管理及收費機制，允許土地使用權者以轉讓、入股、聯營、等方式開發改造自身使用的建設用地；在國土部門的監管下，允許土地使用者通過招拍掛方式轉讓土地使用權，并將土地增值受益上交國家。盡快消除集體土地和國有土地的差別，實現同權。建立較為完善的土地流轉市場機制，構建合理的土地收益分配體制，集體土地與國有土地一樣自由流轉，讓兩個市場中的主體都能夠獲得利益最大化，落實共享發展、協調發展的理念。