特色小鎮發展的四要素分析

中國社會科學院經濟研究所 張小溪

浙江省自2014年推進特色小鎮建設以來，已經將發展特色小鎮建設打造成為其創新發展的一項發展戰略。隨著習近平總書記和中財辦劉鶴一行等先后赴浙江進行考察，2015年底，習總書記在中央經濟工作會議上對特色小鎮工作給予了充分的肯定。2016年7月，國家住房城鄉建設部、發展改革委和財政部下發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》；8月住房建設部發布《關于做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》；10月發展改革委發布《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》。國家部委陸續頒布的一系列特色小(城)鎮政策和第一批中國特色小鎮名單，將特色小鎮的建設工作上升為一項國策，使得全國各地建設特色小鎮的熱情不斷高漲。2016年6月份以來，多個省政府先后頒布了關于開展特色小(城)鎮規劃建設的指導意見或創建特色小鎮實施方案，提出了各自的創建目標和計劃。

特色小鎮的興起絕對不是一種偶然。隨著中國經濟結構性調整，經濟增長速度換擋，人口紅利逐漸消失，產能過剩等問題開始顯現，尋找新的增長動力和增長點，城市向周邊擴散發展已經成為迫在眉睫的事情。城市周邊的小城鎮往往自然環境優美，生產生活空間充沛，在滿足交通、信息和資金等條件后，這些小城鎮激發出了新的發展活力。特別是那些具有獨特的自然資源優勢、民俗民風優勢、區位優勢和產業優勢的小城鎮，面臨著前所未有的發展機遇。這些特色小鎮的發展，一方面可以促進城鄉區域平衡，防止農村地區空心化問題的出現；另一方面將成為區域經濟增長的新動力，對創新創業提供空間支持，同時拉動小城鎮的就業；此外，特色小鎮還將有利于緩解城市壓力，預防城市病的出現，疏解城市人口。

1 特色小鎮的內涵

要想研究特色小鎮發展的問題，首先要理解其內涵。作為城鄉結合部的小城鎮，同時具備了城市和農村的雙重特性，因此具有與眾不同的特點，有一套較為完善的體系。所謂的特色小鎮，并不是行政意義上的傳統城鎮，而是一種區域概念，既可以是城市內部的一塊區域，也可以是城市周邊的區域，只要其具備單獨發展的條件，如特色產業、特色民俗、特色資源等優勢，同時兼具生活居住的功能，就可以開辟發展為特色小鎮。因此，特色小鎮不應該拘泥于行政村，而更應該關注其功能性和發展的可能性，以及與城市之間的關聯性。

作為一個特色小鎮，最關鍵的是要具備“特色”，而特色一般通過產業來體現，如新興產業或其他智力密集型產業，目前多集中在私募基金、互聯網金融、創意設計、大數據和云計算、健康服務業等。特色小鎮與普通小城鎮最大的區別在于其環境優勢，這里特別需要強調的是宜居。特色小鎮既要有現代化的辦公環境，又要有宜人的自然生態環境、豐富的人性化交流空間和高品質的公共服務設施，在有限的空間內打造一個高度產城融合的空間，并體現其特有的地域文化。

特色小鎮的定位是在綜合分析小城鎮各種資源、競爭環境、消費需求、宏觀背景的基礎上，按照差異性、前瞻性、創新性等原則，對小城鎮在一定的時空范圍內的性質、目標、功能、角色、趨向等作出高度概括性總結。許多小城鎮資源豐富、交通便捷、區位優越、基礎良好，但因其沒有準確的定位，沒有明確自身的發展目標、扮演的角色等，在實際的發展中，或南轅北轍方向錯誤、或停滯不前難破瓶頸，坐失很多發展機會。與大城市相仿，科學、準確、清晰的定位，不僅能夠明確小城鎮自身的發展方向、掌控發展的主動權，還可以提升小城鎮的綜合競爭力。

2 特色小鎮發展的四要素

在特色小鎮的發展過程中，產業、資本、城鎮和管理這四個要素相互制約相互依存(如圖1所示)，只有兼具這四個要素，特色小鎮才能真正得到可持續發展。

圖1 特色小鎮發展的四要素

在上述四個要素中，產業是基礎，是決定特色小鎮能否順利發展的核心競爭力。因此，在選擇特色小鎮產業的時候必須關注其創新和特色，同時結合自身原有的產業優勢，打造產業鏈。此外，為了保障特色小鎮的可持續發展和生態優勢，綠色環保型產業、低碳型產業應該優先考慮，當然這些產業的經濟效益和其生產效率也是重要的考察因素。特別需要注意的是在產業定位時應摒棄“大而全”的思維，因為特色小鎮空間有限，資源有限，什么都想做往往出現什么都做不好的局面。因此，選擇產業的時候需要抓住自己的特色優勢，力求“特而強”，避免同質競爭，錯位發展，保證其獨特個性，這樣產業發展才能高效持續。

資本是支撐，是保證產業能夠落地的重要抓手。缺乏資金的項目就是無源之水無本之木，不可能實現落地生根。當前的特色小鎮建設過于依賴政府資金的投入，不利于調動經營主體在特色小鎮建設中的積極性。地方政府投入開發的熱情也很有限，因為特色小鎮的發展是一個長期的過程，很難在一任班子手中看到顯著成效。在這種情況下，引入民間資本進行開發，鼓勵當地人進行參與才是保證可持續資金流的合理方式。當然，傳統的地方政府與投資機構合作，通過PPP平臺進行融資也是一種方式，但是如何確保該平臺的合理性和真實性，如何進行風險防范是特色小鎮融資時必須重視的關鍵點。

城鎮是載體，只有具備了一定的條件，才有可能從眾多的小城鎮脫穎而出變化為特色小鎮。這里所指的條件包括歷史、資源、區位、交通、人口、經濟情況、產業發展情況、鎮域文化、城鎮性質等。通過綜合分析小城鎮自身條件，找出小城鎮的優勢、不足，挖掘小城鎮的特色，從而明確特色小鎮的發展方向。當然，區域是一個整體，而小城鎮甚至城市只是其中的一個部分，與區域內的其他部分密不可分，息息相關，發展深受區域內其他部分的影響。所以，特色小鎮不能就自身進行，必須跳出自身，從區域的角度思考特色小鎮的價值和可發揮的作用。在具體實踐中，需通過研究小城鎮與周邊小城鎮、大中小城市的層次關系、競爭關系、合作關系等，充分考慮功能互補、產業互補的因素，從而明確小城鎮在區域的職能分工，承擔的角色，從而和周邊地區形成差異化、錯位化競爭，避免定位雷同。

管理是保障，機制設計合理有效，發展的理念創新，規劃建設管理有序，配套政策完善是激發特色小鎮發展活力的根本。特色小鎮可以被視為一個小特區，國家和各級政府也在不同程度上給予了一定的政策支持，后續的發展管理過程中應該注重提升行政管理效率，以發展目標為核心，配套設計關于項目、資金和人才的吸引政策，簡化審批手續，建立動態監督機制是管理特色小鎮的重點和核心。特別是其遴選和評價機制的設計。

3 政策建議

第一，特色小鎮需要對特色產業進行引導和規劃。每一個特色小鎮都有其獨特的歷史、文化、經濟和區位等優勢，因此發展的產業也必將呈現出各自的特點，而不是單純的以經濟效益為引導。建議結合自身發展情況編制特色小鎮投資指導產業名錄，對于不適合不符合發展條件的項目堅決抵制，同時兼顧具有積聚人力、資源和資金的項目。

第二，重視項目的務實性和落地性。再好的項目如果不能真正投產都是空。篩選項目的時候要關注其是否具有基礎，對于前期規劃、后期開發、資金來源和持續注入、設計圖紙等進行遴選，真正做到精準開發，在空間上落地。

第三，研究多種融資模式。開發產業基金、股權投資、眾籌等多種形式的融資模式，激發金融機構、投資人和當地政府的積極性，釋放其經濟活力。政府在融資中應該更多地承擔監護者或者守夜人的角色，把市場參與者的主觀能動性調動起來，在風險可控、監管有序的情況下允許其積極進行金融創新。

第四，賦予監管機構特事特批的權利。特色小鎮發展的過程中需要管理機制的創新，因此，對于其監管機構賦予一定的職能權限是很有必要的。管理機構不需要大而全，精簡高效并且有創新性才是有活力的新體制。在機構設置上要避免橫向切割，去除冗余的部門，監督權和管理權分離，既保證日常運營的效率，又促進部門間的協調合作。

第五，建立特色小鎮動態考核評價機制。真正落實黨中央、國務院關于推進特色小鎮的精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話，科學有效地組織開展特色小鎮遴選評價工作，引導各級政府在其職能范圍內培育各具特色、富有活力的特色小鎮，引領帶動小城鎮建設，結合國家住房城鄉建設部、發展改革委和財政部聯合下發的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，發展改革委發布的《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》，制定符合當地實際情況的特色小鎮遴選和評價機制。指標體系設計如表1所示。

表1 特色小鎮考核評價指標體系

參考文獻

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