治理大城市交通擁堵之我見

雷瑪·漢娜(Rema Hanna)

城市化有諸多優點。例如，城市將人們聚集在一起，從而起到刺激創新、增加機會的作用。城市拉近了工人與工作崗位的距離，促進了藝術和文化的傳播。但我們在享受城市生活好處的同時，也常常不得不承受相應的成本。而這其中，最令大多數人不堪忍受的莫過于交通堵塞。

交通堵塞還經常引起人們的憤怒和回懟。水泄不通的道路和頻繁的堵車都在浪費我們的時間，縮短了我們一天中的有效時間。與此同時，堵著不動的汽車仍然在排放大量尾氣，損害環境的同時也危害著人類健康。

通過價格機制緩解擁堵

為了解決交通擁堵問題，許多政府試圖通過制定政策來減少交通堵塞，現在就有不少城市通過價格機制來調節道路上的車流量。在車流量大的地區或時段，對使用道路這一公共資源的車輛征收交通擁堵費，讓一些經濟條件不太好的車主放棄開車進城，改乘公共交通，或騎自行車，或與別人拼車。這樣，使用道路的車輛便減少，從而緩解了交通壓力，提高道路的使用效率。

新加坡是世界上最早征收交通擁堵費的國家。早在1975年，新加坡就開始在市中心6平方公里的控制區域內征收交通擁堵費。除公交車輛外，進入收費區的車輛都要繳費。最開始是采用人工方法，1998年開始實行公路電子收費系統。在車內安裝類似ETC的終端設備，內裝預存卡，車主預存通行費，收費區入口也要安裝“龍門架”——電子公路收費閘門，車輛進入收費區后即可實現自動扣費?，F在，新加坡希望直接在小汽車上安裝GPS，取消龍門架，根據車載記錄直接收取費用。

英國倫敦征收該費已有15年的歷史。自2003年以來，倫敦便成功征收了交通擁堵費。有趣的是，他們在研究征收交通擁堵費時，并沒考慮到會減少空氣污染，但實際上，此項政策的實施讓倫敦的空氣質量得到明顯改善。在交通擁堵費收費區，征費后的2003年與征費前的2002年比較，空氣中的氮氧化物濃度下降了13.4%，PM10濃度下降了15.5%，二氧化碳濃度下降了16.4%。倫敦交通局2004年的年度報告也顯示，交通擁堵收費區內的商業不但沒有因收費變得蕭條，反而更加繁榮，銷售額和利潤較收費前均有所提高。2005年的年度報告再次證實，交通擁堵收費區的經濟比倫敦其他地區的經濟發展得更好。除此之外，征收交通擁堵費也讓機動車交通事故有所減少。

價格機制也會失靈

這些看似很好的政策在欠發達國家往往比較難以實施。這些國家往往缺乏技術能力和基礎設施。因此，發展中國家往往尋求采取更加基本的政策來改善交通擁堵問題。例如，印度德里令人窒息的空氣污染促使政府開始試行“單雙號”政策：個人只能根據車牌號碼，在規定的日子駕車出行。但這一政策收效甚微。麻省理工學院的加布里埃爾·科倫德勒（Gabriel Kreindler）指出，盡管該政策略微減輕了交通堵塞，但司機們通過換車來規避這一規則。車牌販子開始兜售二手車牌，以便司機在有需要時換牌。

可悲的是，印度沒有從其他國家的實踐中吸取教訓。加州大學伯克利分校的盧卡斯·戴維斯（Lucas Davis）的研究表明，墨西哥城在1989年實施過類似政策，但并沒有減輕空氣污染（這是該政策的初衷），也沒有顯著緩解交通擁堵。和德里一樣，墨西哥城的市民找到各式各樣的辦法來規避這些規則。

基于這些失敗的教訓，我和同事們研究了可能會更加有效的政策。在麻省理工學院的本杰明·奧肯（Benjamin Olken）以及科倫德勒的協助下，我們一起研究了高載客量汽車（high-occupancy vehicle ，簡稱HOV）限制政策對印度尼西亞雅加達的影響。這項政策根據汽車的乘客數量，對高載客量汽車實施限行。

雅加達的交通擁堵堪稱世界之最。自20世紀90年代初期以來，雅加達政府一直在尋求改善交通擁堵之道。其中，采取過一項特別的措施：私家車必須搭載三位或更多乘客才能在高峰時段進入雅加達市的中央商務區。幾乎所有人都“吐槽”這個“一車三人”政策，紛紛抱怨這大大降低了舒適性，增加了很多不便，卻沒有減少花在路上的時間。我們的研究試圖定量分析該政策的真實影響。

司機在指責“這項政策繁瑣無效”時，常常會列舉招募“職業”乘客這一地下業務為依據。這些“托兒”會等在“一車三人”道路進口處附近，陪司機乘車以使車輛符合規定，相應地收取15000印尼盾（約6.83人民幣）的費用。需要兩位乘客的獨行司機可以雇用一位母親和她的嬰兒。這項政策的反對者說，這種貌似“拼車”的行為實際上就是逃避規則。最終，雅加達政府屈服于該政策的反對者，并于2016年3月宣布該條例被無限期暫停。

對研究者來說，這為衡量一項政策在實施前和取消后所產生的效果和影響創造了一個絕佳的機會。為此，我們每隔十分鐘（24小時不間斷）查詢一次谷歌地圖界面。就這樣，通過對每條此前受規則約束的道路進行實時的眾包交通數據分析，我們得以確定政策暫停之后交通流量的變化情況。

結果令人驚訝。不管司機和政府怎么認為，“一車三人”政策在減輕擁堵方面是非常有效的。我們的數據表明，在政策暫停后，交通擁堵大幅惡化。在雅加達受管制的路段，早高峰時段的平均時速從28公里下降到19公里，晚高峰時段的平均時速從21公里下降到11公里。

除此之外，我們還觀察到，在此前無管制的時段，交通流量也出現了增加。而且，非管制路段的汽車也更多了。因此，暫?！耙卉嚾恕闭咴黾恿私煌髁?，減少了拼車。

這些發現對其他城市制定交通管控措施有所啟示。例如，我們的數據表明，雅加達對高載客量汽車的限制，比倫敦征收擁堵費和德里的單雙號政策更加有效。我們的發現還表明，盡管雅加達的“托兒”是公然存在的，但他們并沒有削弱該項政策的實施效果。

許多發展中國家不斷涌現出新的特大城市，類似于雅加達的“一車三人”策略有助于減輕擁堵。但要使得這些措施獲得成功，產生效果，還需精心設計，有效執行，詳細研究。人們總是試圖繞開監管，所以，政策制定者在制定政策時應盡量考慮到所有可能出現的情形。

（作者單位為美國哈佛大學，王藝璇譯）