綜合交通樞紐經營模式探討

孫洪山

雙豐收，是綜合交通樞紐發展的理想模式

隨著機動車和人口的迅猛增加，大城市的交通擁堵問題日益嚴重。城市綜合交通樞紐是多種交通方式的交匯節點，支撐著多種交通方式間的高效轉換，對提高城市交通系統效率極其重要。同時，綜合交通樞紐對改善城市環境、提升城市功能還起到極大的推動作用。

作為大型的城市交通基礎設施，綜合交通樞紐的建設和運營成本巨大。因具有公益性，其建設和運營目前依靠政府投入。如何構建可盈利的綜合交通樞紐經營模式，以有效地吸引多元化投資，緩解經濟負擔，同時也有利于綜合交通樞紐的可持續發展，成為目前亟待解決的一大關鍵問題。

綜合交通樞紐的建設運營現狀

目前，中國綜合交通樞紐的建設資金由政府解決，投入運營后，由于運營收入很少，運營成本也要靠政府財政補貼資金解決，這給政府帶來巨大的財政壓力。政府財政能力有限和城市發展對綜合交通樞紐需求之間的矛盾，成為制約綜合交通樞紐可持續發展的一大障礙。

以北京建成的綜合交通樞紐項目——宋家莊樞紐和四惠樞紐為例，兩項目概算總投資21.5億元，建設資金全額由政府解決。投入運營后的財政補貼標準、補貼資金到位時間等都不確定，資金緊缺問題嚴重制約了樞紐運營服務水平的提高。單純依靠財政投入帶來的資金不足問題嚴重制約著城市綜合交通樞紐的建設和運營。

解決上述問題的真正出路就在于構建可盈利的城市綜合交通樞紐經營模式，為多元化融資創造條件。將社會力量參與到綜合交通樞紐的建設和運營當中，才能減輕政府的經濟負擔，并提高樞紐投資、建設和運營效率，政府才能用有限的資源為城市提供更好的服務，實現城市綜合交通樞紐建設和運營的良性循環，實現城市綜合交通樞紐的可持續發展。

綜合交通樞紐盈利的可能性

城市綜合交通樞紐匯多種交通方式于一處，通過多種交通方式“無縫對接”、高效轉換，為所在區域提供極為便利的交通條件。綜合交通樞紐帶來大量客流，產生了種種商業需求。比如，超市、餐館、賓館、購物中心等。同時，由于可達性提高，居民和企業對綜合交通樞紐站點周邊的土地和房地產需求增加，從而使周邊的不動產增值。所有這些都為樞紐區域帶來巨大的廣告、商貿、房地產開發等商業潛能。在城市區域規劃中，通過有效開發一切有形資源，比如進行商業建筑群開發，形成以樞紐為中心的周邊商業集聚的新商圈，推動周邊區域經濟發展，這就是“樞紐經濟”。

隨著城市化發展，中國的軌道交通發展空間巨大，未來的綜合交通樞紐區域將是一個城市廣場綜合體。在集約化開發的條件下，人流行走、停車及部分服務在地下層解決，地上層是怡人的景觀，上蓋物業是滿足人們各種消費需求的服務綜合體。便利的交通，齊全的商業設施，優美的自然環境，使綜合交通樞紐區域成為人們交流、聚會、休閑的城市廣場，同時也蘊含巨大的商業價值。如果綜合交通樞紐運營單位在交通服務之外，輔以適當的樞紐區域資源開發業務，則完全有可能以資源開發收益維持自身運營，并形成利潤，這才可能吸引多元化投資，支持樞紐的建設。

構建可盈利的經營模式

綜合交通樞紐的基本功能是提供交通服務，其建設和運營首先要以改善交通狀況為出發點，以公眾利益為導向。這類項目在提供運營服務中，需要政府補貼的支持。目前政府對公共交通的補貼方式主要有三種：直接補貼、間接補貼、給予非主營業務的政策優惠。

1.直接補貼。直接補貼方式，是政府直接給予運營單位一定的財政性資助，但具體補貼數額的確定是一項很困難的工作。目前對運營單位直接補貼額的確定有按客運周轉量補貼、按虧損比例進行補貼、按合理報酬率補貼、按盈虧平衡原則補貼等幾種。其中，政府采用較多的是按盈虧平衡原則補貼。這種虧損多少就補貼多少的方式，無法實現運營單位的盈利。而且，這是一種沒有效率的行為，極容易使企業出現道德風險。

2.間接補貼。間接補貼方式，是指政府不直接給運營單位資金，而是通過給予單位電費優惠、房產稅減免、土地使用稅減免、不計提或少計提折舊等政策，降低運營單位成本而給予扶持。如果樞紐運營單位沒有相當的經營收入，僅以這種降低成本的方式補貼，還是無法保證綜合交通樞紐的正常運營，更談不上形成利潤。

3.給予非主營業務的優惠政策。這種方式是指政府給予運營單位非主營業務的優惠政策，通過非主營業務的收入彌補主營業務的虧損。

公共交通場站“要統一規劃，統一管理，政府主導，市場運作”，就是鼓勵公共交通場站在建設和運營中，盡量通過市場化運作解決自身發展問題，改變單純依賴政府投入的情況。那么，政府應該給予樞紐運營單位恰當的樞紐區域資源及開發優惠政策，使樞紐運營單位以豐補欠，負起盈虧的責任。壓力與動力并存，從而更加按照“成本-效益”原則考慮問題，這才會使綜合交通樞紐的經營具有可盈利性。

理想的業務組合

1.樞紐運營單位經營項目與可盈利性。綜合交通樞紐項目包含性質各異的子項目，這些子項目由不同的運營主體負責管理。

第一類：地鐵車站、輕軌車站，普鐵車站、公交站臺等設施。這類設施由相應的專業管理公司（地鐵公司、鐵路、公交公司等）管理。

第二類：市政設施。這類設施由政府相關部門管理。

第三類：樞紐主體建筑內的人行通道、服務通道、換乘大廳、集散場地、客流監控、指示標識等設施。對這類設施的管理是樞紐運營單位的基本職能，但這項業務具有公益性，不能為單位帶來收益。

第四類：樞紐主體建筑內的商業服務設施和部分物業。這部分設施是指樞紐站點內的富余空間和面積，其依附于樞紐基本設施，由樞紐運營單位管理。這類設施具有明顯經營性，具有很強的商業價值。

第五類：樞紐主體外、臨近區域的停車場、酒店、辦公、商務、體閑娛樂等商業開發設施。這類設施可由社會開發商開發管理，也可由樞紐運營單位開發管理。這類設施不依附于樞紐主體建筑，體量較大，是樞紐的延伸服務設施。這類設施可為經營者帶來巨額利潤。

2.樞紐運營單位理想的業務組合。由上可見，樞紐運營單位的最基本的業務是管理第三類設施，它不能為樞紐運營單位帶來利潤。如果在綜合交通樞紐主體建筑中適當規劃第四類設施，則能為綜合交通樞紐運營單位帶來明顯的經濟效益。但樞紐主體建筑規劃以滿足交通功能為主，第四類設施體量一般不會很大，對第四類設施的經營收入能否覆蓋樞紐運營成本進而實現盈利，具有不確定性。第五類設施有強大的獲利性，綜合交通樞紐運營單位如在管理第三、四類設施基礎上，參與適當規模第五類設施的開發經營，完全有可能實現樞紐運營單位的盈利。香港地鐵“地鐵+物業”的運營模式即是成功的例子。

可見，構建可盈利的樞紐經營模式，樞紐單位理想的業務組合為“主業+第四類設施經營+部分第五類設施開發經營”的“樞紐+商業中心”的模式。

實施經營模式的限制

作為“樞紐+商業中心”業務組合的硬件基礎，樞紐主體建筑內應適當規劃第四類設施，并且應取得適當的第五類設施的開發經營權，而在中國目前土地政策下，樞紐運營單位要發展這兩類商業設施的經營業務，受到一定的限制。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》是中國目前土地管理制度中最重要的規定之一，按照該規定第四條：自2002年7月1日起，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

城市綜合交通樞紐是具有公益性質的產業，目前綜合交通樞紐用地以劃撥方式取得。該土地的建設規劃設施嚴格用于公益性用途，不得用于經營。這使得第四類設施得不到實現，也造成樞紐主體建筑地塊低效使用的現象。至于樞紐周邊商業設施的開發，按照經營性土地招拍掛出讓方式，如完全通過市場配置土地資源，那么不能確保樞紐運營單位取得適當地塊的土地使用權。

“樞紐+商業中心”模式的實現

在現有土地政策下，樞紐運營單位要實現其“樞紐+商業中心”的理想模式，可取的辦法主要有以下兩種：

1.捆綁招標方式。捆綁招標方式是將兩個或多個項目捆綁起來進行招標。具體在綜合交通樞紐項目中，可采取如下操作：將綜合交通樞紐項目與周邊部分土地項目捆綁在一起，作為一個項目統一進行招標。這種操作下，招標文件中會要求投標人具備綜合交通樞紐的建設運營經驗等多方面條件，同時綜合交通樞紐運營單位開發周邊土地具有天然的協調優勢和技術優勢，這些都為一般地產商所不及，從而使綜合交通樞紐運營單位中標贏得綜合交通樞紐及周邊部分土地的綜合開發權。

2.以土地作為出資方式。政府將擬進行綜合開發的綜合交通樞紐及周邊地塊土地使用權進行評估作價，以資產出資方式將該部分土地使用權投入綜合交通樞紐運營單位，該土地使用權相應的股權由國資委持有。并且，政府在綜合交通樞紐運營單位中占控股地位。這樣，綜合交通樞紐運營單位不經土地使用權招拍掛，即可直接獲得土地使用權。在該方式下，政府通過控股來保證綜合交通樞紐應有的公益性質。同時，可通過輔業的營利吸引多元化投資，解決綜合交通樞紐發展中的資金問題。

（作者單位為北京城市副中心投資建設集團有限公司）