監(jiān)察體制改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化

李永忠

中國(guó)的監(jiān)察制度，是對(duì)人類統(tǒng)治術(shù)的一大創(chuàng)造和貢獻(xiàn)。較為完備的監(jiān)察制度始于秦朝。公元前221年，秦統(tǒng)一中國(guó)后，就基本形成了一套權(quán)力分解與制衡的中央集權(quán)制的國(guó)家治理模式。具體來(lái)講，就是皇帝管立法，丞相、郡守、縣令管執(zhí)行，御史大夫、監(jiān)郡、監(jiān)縣、御史管監(jiān)察。如今，世界四大文明古國(guó)只剩中國(guó)，一是靠2000多年前相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察制度；二是靠1000多年前相對(duì)開(kāi)明的科舉制度。前者實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理體系的權(quán)力分解與制衡，在當(dāng)時(shí)形成了較為先進(jìn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)；后者有利于國(guó)家治理能力的提高，在當(dāng)時(shí)吸引了大多數(shù)精英為政府服務(wù)。在歷史的長(zhǎng)河中，科舉制開(kāi)了西方文官制度的先河，得到中外較為廣泛的認(rèn)同。但是中國(guó)監(jiān)察制度的歷史貢獻(xiàn)，特別是其權(quán)力分解與制衡的重要遺產(chǎn)，卻還沒(méi)有被國(guó)際認(rèn)可和重視。習(xí)近平總書(shū)記提出的堅(jiān)定四個(gè)自信中的文化自信，當(dāng)源于中國(guó)傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀部分。而制度自信，可以溯源到2000多年前的中國(guó)監(jiān)察制度。

中國(guó)的監(jiān)察制度，勝在異體監(jiān)督。30多年前，為撰寫(xiě)我的第一篇學(xué)術(shù)論文——《略論我國(guó)封建社會(huì)監(jiān)察制度》，我從《史記》讀到《清史稿》。從浩瀚的古代監(jiān)察制度史中，創(chuàng)造了“異體監(jiān)督”這個(gè)詞組。我不僅明白了同體監(jiān)督是一種無(wú)效、低效，成本很高的監(jiān)督，而且懂得了，只有異體監(jiān)督才是一種有效、高效，成本很低的監(jiān)督。再鋒利的刀，也砍不了自己的刀刃，說(shuō)的就是這個(gè)極其淺顯，卻又十分深刻的道理。

中國(guó)2000多年的中央集權(quán)史，從某種意義上講，也是一部以異體監(jiān)督為主的監(jiān)察史。中國(guó)監(jiān)察制度是為適應(yīng)中央集權(quán)的需要而產(chǎn)生的。在中國(guó)2000多年中央集權(quán)的國(guó)家治理體系中，監(jiān)察制度歷經(jīng)多次演變，但始終處于一種舉足輕重的地位。它在加強(qiáng)中央集權(quán)，防止分裂割據(jù)，減緩?fù)恋丶娌ⅲ喒倮絷?duì)伍，維護(hù)社會(huì)安定等方面發(fā)揮了重要作用。縱觀2000多年的中央集權(quán)史，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)突出的現(xiàn)象——正是監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分立，從而在權(quán)力結(jié)構(gòu)上確保了中央集權(quán)的建立和延續(xù)。監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互制約的好壞，直接影響到吏治的好壞及政權(quán)的安危。推翻帝制后的中華民國(guó)，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨，也從國(guó)情出發(fā)，推行五權(quán)憲法，其監(jiān)察院與行政院也是相互獨(dú)立的。歷史地評(píng)判中國(guó)監(jiān)察制度，公正地權(quán)衡其利弊，不難發(fā)現(xiàn)，獨(dú)立于行政系統(tǒng)的異體監(jiān)督，是中國(guó)監(jiān)察制度最突出的優(yōu)點(diǎn)；而同時(shí)作為皇帝御用工具的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，御用性也成為其難以擺脫的致命弱點(diǎn)。監(jiān)察制度的局限性，大都可以從監(jiān)察機(jī)構(gòu)的御用性上找到根源。但是中國(guó)監(jiān)察制度，其缺點(diǎn)、局限是瑕不掩瑜的。古代監(jiān)察制度可以稱得上是中國(guó)中央集權(quán)體制中的精華。它不但與2000多年的中央集權(quán)體制相始終，而且對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何改革和完善黨和國(guó)家的監(jiān)察制度，仍有著重要的借鑒作用。

從中共十八大以來(lái)五年的反腐成效來(lái)看，監(jiān)察體制改革破冰十分緊要。中共中央紀(jì)委向中共十九大報(bào)告：十八大以來(lái)，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人，中央紀(jì)委委員9人。全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1218.6萬(wàn)件（次），處置問(wèn)題線索267.4萬(wàn)件，立案154.5萬(wàn)件，處分153.7萬(wàn)人，其中廳局級(jí)干部8900余人，縣處級(jí)干部6.3萬(wàn)人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理5.8萬(wàn)人。這五年的執(zhí)紀(jì)處分總數(shù)，超過(guò)過(guò)去十年的執(zhí)紀(jì)處分總數(shù)；這五年查處違紀(jì)違法的高級(jí)干部總數(shù)，相當(dāng)于過(guò)去30年。這五年，平均每天：處分842人，處理違反八項(xiàng)規(guī)定140人，進(jìn)監(jiān)獄32人；平均每月：“落馬”7名中管干部，處分 148名廳局級(jí)干部和1050名縣處級(jí)干部。正如2016年4月11日《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》“學(xué)思踐悟”專欄指出：“全面從嚴(yán)治黨，從寬松軟走向嚴(yán)緊硬是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，現(xiàn)在僅僅是一個(gè)開(kāi)端。”“天涯無(wú)凈土，各地區(qū)各部門(mén)只有問(wèn)題多與少的區(qū)別，沒(méi)有沒(méi)問(wèn)題的。黨中央對(duì)形勢(shì)的判斷是政治，也是警訊。”回顧這五年的強(qiáng)高壓反腐敗歷程，不僅能清楚看到，反腐挽救了黨，挽救了軍隊(duì)，挽救了國(guó)家民族！在如此嚴(yán)格正風(fēng)執(zhí)紀(jì)、高壓反腐下，腐敗增量明顯得到遏制，腐敗存量不斷減少，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。

中共十八大以來(lái)的五年，是反腐強(qiáng)高壓態(tài)勢(shì)持續(xù)保持的五年，是新的腐敗增量明顯得到遏制的五年，是多年積累的腐敗存量不斷減少的五年。五年的反腐成效來(lái)之不易。同時(shí)，我們必須清醒地看到，不敢腐的目標(biāo)只是初步實(shí)現(xiàn)，還不是完全實(shí)現(xiàn)。明講“天涯無(wú)凈土”，實(shí)指“世間少凈人”。這么多年來(lái)，我們看到的是——縣官難守，頻頻犯事；廳官難監(jiān)，屢屢出事；省官難管，不斷有事。如此大范圍、長(zhǎng)時(shí)間、多層次、寬領(lǐng)域地頻繁發(fā)生問(wèn)題，固然同這些問(wèn)題官員自身素質(zhì)不高、抵制不力有關(guān)，與蘇聯(lián)模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)、用人體制和同體監(jiān)督則更有關(guān)。監(jiān)察體制改革，就是要變蘇聯(lián)模式的同體監(jiān)督，為中國(guó)特色的異體監(jiān)督。因此，必須堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的中共中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，在“治標(biāo)為治本贏得時(shí)間、贏得民心”的基礎(chǔ)上，盡快由治標(biāo)為主，轉(zhuǎn)向治本為主，以監(jiān)察體制改革為突破口，在政治領(lǐng)域摒棄蘇聯(lián)模式，改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度。這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)不敢腐的目標(biāo)。

從目標(biāo)導(dǎo)向看，監(jiān)察體制改革必須有利于促進(jìn)第五個(gè)現(xiàn)代化——國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。40年改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)證明，經(jīng)濟(jì)體制改革的重音在調(diào)結(jié)構(gòu)，政治體制改革的重音同樣在調(diào)結(jié)構(gòu)。其實(shí)，在北京、浙江、山西試點(diǎn)的監(jiān)察體制改革，被中央稱作“事關(guān)全局的重大政治改革”，很多人對(duì)此是不理解的。說(shuō)它不過(guò)是加強(qiáng)反腐手段的有之，說(shuō)它無(wú)非是大力整合反腐資源的有之，甚至說(shuō)它是紀(jì)委監(jiān)察不斷擴(kuò)權(quán)的亦有之。絕少有人明白，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)與“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”政改目標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系。

梳理中共十八大五年的最大亮點(diǎn)，可以清楚地看到，四個(gè)全面戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略關(guān)鍵，是全面從嚴(yán)治黨；全面從嚴(yán)治黨的突破口，需要選擇強(qiáng)高壓反腐來(lái)攻關(guān)破局；持續(xù)五年的強(qiáng)高壓反腐，致使“壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成”。如何鞏固發(fā)展已經(jīng)形成的壓倒性態(tài)勢(shì)，中共中央已經(jīng)作出了兩大重要決策：一是中共十八屆六中全會(huì)上確立了“以習(xí)近平同志為核心的黨中央”；二是隨即公布了在北京、浙江、山西開(kāi)展“事關(guān)全局的重大政治改革”試點(diǎn)。

由此可見(jiàn)，為了應(yīng)對(duì)40年來(lái)所形成的越演越烈的腐敗態(tài)勢(shì)，處理巨大的腐敗存量和呆賬，通過(guò)監(jiān)察體制改革建立的監(jiān)察委員會(huì)，首先，在實(shí)質(zhì)上必須是反腐敗機(jī)構(gòu)，是在反腐敗斗爭(zhēng)中應(yīng)運(yùn)而生的機(jī)構(gòu)。其次，監(jiān)察體制改革最關(guān)鍵之處，是變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督。具體講，就是將原隸屬于各級(jí)政府（行政機(jī)關(guān)）的監(jiān)察部門(mén)（行政監(jiān)察），調(diào)整為由人民代表大會(huì)（立法機(jī)關(guān)）產(chǎn)生的監(jiān)察機(jī)關(guān)（既同行政機(jī)關(guān)并列，又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，也即監(jiān)察行政；還要對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，即國(guó)家監(jiān)察）。監(jiān)察體制改革，如果用一句話概括，就是變蘇聯(lián)模式的同體監(jiān)督，為中國(guó)特色的異體監(jiān)督。再次，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的，是“完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督”。

在這里，必須強(qiáng)調(diào)的是，“自我監(jiān)督”絕不等同于“同體監(jiān)督”。一是“同體監(jiān)督”解決不了“刀刃向內(nèi)”的問(wèn)題。因?yàn)椋话训叮度袩o(wú)論向外還是向內(nèi)，都無(wú)法砍到自己的刀把。要實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督，必須是自己“刀刃向內(nèi)”的另一把刀。二是要實(shí)現(xiàn)“自我監(jiān)督”，必須“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。沿用多年的蘇聯(lián)模式，地方各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期都已經(jīng)是“一權(quán)獨(dú)大”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，蘇聯(lián)模式將政治領(lǐng)域的“一權(quán)獨(dú)大”發(fā)揮到極致，“一把手”體制在地方各級(jí)取得了絕對(duì)的壓倒性優(yōu)勢(shì)。因此，各級(jí)組織部門(mén)千挑萬(wàn)選、優(yōu)中選優(yōu)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，其違紀(jì)違法犯罪比例，居然占同級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)的百分之四五十，個(gè)別地方甚至高達(dá)60%以上！因此，我在20年前就總結(jié)過(guò)，蘇聯(lián)模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制，特別是同體監(jiān)督條件下，對(duì)地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，事前基本沒(méi)有監(jiān)督，事中基本難以監(jiān)督，事后基本不是監(jiān)督。而中共十八大前，充當(dāng)同體監(jiān)督的各級(jí)紀(jì)委書(shū)記，看得見(jiàn)的往往管不著，管得著的常常看不見(jiàn)；頂?shù)米〉耐静蛔。镜米〉某３ｍ敳蛔。桓傻煤玫耐喜蝗ィ系萌サ某３８刹缓茫∮捎趪?yán)重缺乏異體監(jiān)督，用人上由跑官要官，發(fā)展到買(mǎi)官賣官，甚至出現(xiàn)騙官殺官的惡性案件。繼而在政治生態(tài)方面，開(kāi)始了加速度的敗壞——黨群關(guān)系日益疏離，干群關(guān)系日益緊張，兩極分化日益嚴(yán)重，黨和政府公信力日益降低，腐敗越演越烈！蘇聯(lián)模式的弊端，由此可見(jiàn)一斑。三是要“重構(gòu)政治生態(tài)”，必須科學(xué)配置權(quán)力，改革黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，“許多問(wèn)題，看起來(lái)是風(fēng)氣問(wèn)題，往深處剖析又往往是體制機(jī)制問(wèn)題。”“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌”；“許多腐敗問(wèn)題”源于“權(quán)力配置不科學(xué)”。因?yàn)椋瑔渭兊牟榘讣m風(fēng)，最多只能緩解政治生態(tài)的敗壞，只有政治體制改革，才能重構(gòu)政治生態(tài)。

鑒此，中共十八大以來(lái)，中共中央和中央紀(jì)委的戰(zhàn)略部署、工作思路和邏輯關(guān)系也越來(lái)越清晰——治標(biāo)力度前所未有，是為形成反腐強(qiáng)高壓態(tài)勢(shì)；已經(jīng)形成的反腐強(qiáng)高壓態(tài)勢(shì)，是為確立核心和治本贏得時(shí)間；核心及壓倒性態(tài)勢(shì)一經(jīng)確立和形成，三省事關(guān)全局的重大政治體制改革便拉開(kāi)序幕；三省監(jiān)察體制改革剛?cè)〉贸醪匠尚В迲椉包h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革便緊鑼密鼓地開(kāi)始實(shí)施。

要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，必須摒棄蘇聯(lián)模式，必須“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，必須“重構(gòu)政治生態(tài)”。要達(dá)到此目的，則需要緊緊圍繞“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)。而治理體系現(xiàn)代化主要是形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)；治理能力現(xiàn)代化主要是改革選人用人體制。

綜上所述，國(guó)家監(jiān)察體制改革，作為打破多年來(lái)反腐危局、黨建僵局、治國(guó)困局的突破口，承擔(dān)著重要的歷史使命。它既有利于由權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐，由權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)向制度監(jiān)督，由權(quán)力治黨轉(zhuǎn)向“制度治黨”，又有利于推動(dòng)“新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨再出發(fā)”。從而，實(shí)現(xiàn)“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革”，“以黨的自我革命來(lái)推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的偉大社會(huì)革命”，開(kāi)創(chuàng)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的新局。

（作者為中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)）