現代財政制度的內涵

徐孟洲

建立現代財政制度是建設現代化經濟體系的客觀要求，也是深化財稅體制改革的目標。為適應建設現代化經濟體系的要求，實現財稅體制改革目標，中共十九大報告強調要“加快建立現代財政制度”。什么是現代財政制度？目前學界對此沒有統一的定義，但筆者認為，抓住“統一完整、法治規范、公開透明、運行高效”四個關鍵詞，就可以理解現代財政制度的基本內涵。

統一完整

國家為履行其職能和滿足社會公共需要，借助公共權力并依法定程序進行的籌集、分配、使用和管理部分社會資源的財政，是國家治理的基礎和重要支柱。要引領、促進和保障財政活動能夠按照國家統一意志運行，國家就必須建立財政制度。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確指出，深化財稅體制改革的目標是建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。其中，首要關鍵詞是“統一完整”。因此，現代財政制度，是一種與現代化經濟體系相適應的統一完整的財政制度。

從保障國家意志運行邏輯分析，現代財政制度具有統一性和完整性。所謂統一性是該制度尋求財政活動之間內在聯系的系統化。只有現代財政制度的統一，才能夠保證所有的財政收支活動遵循國家意志有序運行。統一性又需要法律的權威性加以保障。中國《立法法》第八條規定，“基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度”、“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律加以規定。這條規定從國家立法上保障財政和稅收的集中統一性和權威性。在實際社會經濟生活中，一些地方政府為了招商引資，違反稅法規定出臺稅收優惠政策，向企業許諾，只要前來投資，就可以享受最優惠的稅收政策。這種政策傾斜造成的“稅收洼地”危害很大，不利于公平競爭和統一市場營商環境建設，阻礙了市場在資源配置中發揮決定性作用。這就要求加快建立現代財政制度，提高財稅制度的統一性與權威性。完整性是指現代財政制度在內容和適用范圍上，要實現規范財政活動的全覆蓋。例如，作為財政制度之一的預算制度的完整性，要求實行全口徑政府預算管理，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。所有的政府財政收支活動都要納入預算管理。

法治規范

中國現代財政制度以社會主義市場經濟為基礎。“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。”現代財政制度是法治規范的制度，正是從法治經濟邏輯上來理解的，即現代財政制度實質上是一種財政法律制度。基于法治的要求，要加快建立現代財政制度，“必須堅持立法先行，加強財政稅收立法。” 目前，中國憲法對國家財政稅收基本活動原則未有專題規定，因此，將要制定的包括《中華人民共和國財政法》在內的財政稅收法律，缺乏充分的直接的憲法依據。為實現中共十九大關于加快建立現代財政制度、深化財稅改革的目標，需要推動財稅修憲，在現行憲法中增加規定國家財政稅收基本制度的憲法條文。

“法制統一是法治國家的基本標準。” 要實現法制統一，就必須消除目前立法工作中的部門化現象，消除財稅法律規范性文件之間存在的矛盾與沖突，解決財稅法體系內部存在的分散與碎片化問題。在現行《預算法》《稅收征收管理法》《企業所得稅法》等財稅法律和《增值稅暫行條例》《財政資金支付條例》《政府非稅收入管理條例》等眾多財稅行政法規的基礎上，推進財稅法規的系統化，編纂財政法典。

中國現行財政法律尚未對財政是國家治理的基礎和重要支柱之法律地位、公共財政體制、中央和地方財政關系、各級財政事權和支出責任、基本公共服務均等化、稅收法定原則等現代財政制度涉及的基本問題作出統一完整的明確規定，這不利于鞏固中國財稅改革40年來，特別是中共十八大以來的改革成果。為加快建立現代財政制度，無論從落實中共中央關于《深化財稅體制改革總體方案》考慮，還是從解決目前一些地方政府違法違規舉債而形成的地方政府債務風險、政府非稅收入流失等突出的現實問題出發，都必須加快編纂財政法典，制定《中華人民共和國財政法》，以統率現行數以千計的財政稅收法律、行政法規、地方性法規和政府規章等法律規范性文件，提高財稅法律的科學性、統一性、完整性和權威性，落實財政法治、稅收法定原則。

公開透明

公開透明是與社會主義民主政治相聯系的特征。社會主義民主政治要求，必須保證人民當家作主，政府要依法充分披露信息，人民享有監督權力，要讓權力在陽光下運行。建設法治政府，必須全面推進政務公開。要堅持“公開為常態、不公開為例外”原則。作為推進政府信息公開重點領域的財政預算，必須按照政府信息公開的要求和程序，向社會公布。例如，2018年中央部門預算情況，在4月13日集中向社會公開，其中“三公”經費縮水，引發社會高度關注。一些部門對“三公”經費預算的增減作出了詳細說明。如，“國家體育總局在說明中指出，因公出國（境）費用預算數比2017年增加了5000萬元，主要原因是增加了平昌冬奧會和雅加達亞運會參賽相關預算。”一個國家的財政制度是否公開透明，是判斷該國財政制度是否屬于現代財政制度的主要標志。

現代財政制度作為一種法律制度，不僅具有統一性、強制性、規范性的屬性，而且還具有普遍適用性。法的普遍適用性可引申出法的公開性，所以公開透明又是與法治社會相聯系的特征。

現代財政制度的公開透明一般體現在五個方面的標準上。一是公開載體的標準，必須是通過有知名度的媒體發布。一個媒體的知名度越高，其宣傳覆蓋面就越廣，信息公開的程度也就越高。二是公開措施的標準較高，即必須要有足夠的保障力度。要從制度要求上對財政信息的公開制定出具體的保障措施，以確保信息公開。特別是對有令不行，有禁不止，繼續搞變相的信息封鎖，或者不完全甚至于不對外公開信息的行為，要制定相應的處罰制裁措施。三是公開內容的標準，即所公開內容必須真實、完整與具體，不得借口屬于例外情況而不公開或不完全公開。四是公開時間的標準。例如，中國現行《預算法》第14條規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購情況及時向社會公開。五是公開方式的標準，即必須做到全面周到。

運行高效

現代財政制度相較于舊有財政制度的最大優勢就是運行高效。現代財政制度運行高效，一般包括財政制度本身運行高效和財政資金運行高效兩個方面。

財政制度本身運行高效，是指制度本身運行成本低，產出的成果多。例如，稅收成本低（指征納雙方在征稅和納稅過程中所付出代價的總和低，具體包括征稅成本、納稅成本及課稅負效應三個部分），征收稅款多而花費時間短，就是高效的稅收征管制度。衡量現代財政制度本身運行高效的一般標準有：一是制度設計科學合理，運行或操作規則規范化、標準化和智能化；二是機構精簡，崗位職責權限明確，人員素質高；三是當事人完全按制度和程序辦事；四是監督、管控和約束機制健全；五是有適當的獎懲機制。

財政資金運行高效，即通過現代財政制度促進和保障財政資金高效率地周轉運行和使用。財政資金運行高效也包括兩個方面：財政資金運行經濟高效和財政資金運行社會高效。財政資金運行經濟高效，要求優化資源配置的高效，實現有利于優化資源配置的目的。例如，通過現代預算制度安排，可以使政府配置資源作用與市場配置資源的決定性作用相適應，在大幅度減少政府對資源的直接配置的同時，還需更好發揮政府作用，以彌補市場失靈。目前中國預算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策掛勾——這樣容易造成“順周期”問題。也就是說，經濟下行時，為完成任務可能收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而經濟過熱時，又容易收不該收的稅，造成“熱上加熱”，影響政府逆周期調控措施的效果。又例如，全面推行國庫集中支付改革，嚴格按照國庫支付業務流程進行操作，可以提高資金運行和使用效率。

財政資金的社會高效，即通過現代財政制度，促進和保障政府財政職能的履行能夠改善社會成員的收入分配狀況，縮小社會收入差距，用財政搭建社會保障的“安全網”，以維護社會的公平正義。政府以一定的財政資金作為保障，積極發展教育事業，并使得社會成員受教育的機會均等，從而滿足其在教育方面的需求，保證社會成員的全面自由發展。財政資金的社會高效，為社會成員的全面自由發展創造有利的環境，從而實現現代財政制度有利于促進社會公平、實現國家長治久安的目的。

財政是政府配置資源的主要方式，是政府更好發揮作用的具體體現。現代財政制度是保障政府配置資源，更好發揮政府作用的制度。為了保障市場在配置資源中的決定性作用，現代財政制度在促進財政資金運行高效的同時，還必須做到有利于培育統一開放、競爭有序的市場體系，維護市場統一。

（作者為中國人民大學法學院財稅法研究所所長、教授）