如何應對美國制造業回流政策

韓力 梁一新

美國總統特朗普執政一年來，其施政行為盡管與競選時的承諾有所出入，但總體上奉行了“美國優先”的準則，在貿易、稅收、貨幣、投資等方面相繼出臺相關政策，對外啟動各種貿易調查，貿易保護主義傾向明顯，對內推動減稅，刺激投資，其核心目標在于復蘇經濟，擴大就業，重振美國制造業。

特朗普制造業相關政策述評

1.貿易政策上，采取貿易保護主義確保“美國利益優先”。為實現“美國優先”的核心目標，美國貿易政策保護主義傾向愈發明顯。一是以不公平貿易為由發起更多貿易調查。2017年4月、6月，美國以維護國家安全為由，先后對鋼鋁產品進口啟動“232調查”，借此加大對中國鋁箔、不銹鋼等產品的“雙反”力度。2017年8月，美國更是對中國啟動“301調查”，瞄準知識產權密集的高新技術行業。二是明確表態不承認中國市場經濟地位，延續“替代國方法”對中國征收高額反傾銷稅。三是退出TPP，貿易談判重心由多邊向雙邊轉移。尤其是美國在北美自由貿易協定談判（NAFTA）中一直處于強勢地位，部分領域標準或將超越TPP，且在原產地規則、競爭中立規則等領域單方面強調美國利益。

2.稅收政策上，大規模減稅，降低企業稅負。2017年12月，涉及金額約1.5萬億美元的稅改法案正式落地。聯邦企業所得稅率從35%下調至21%，海外企業利潤匯回稅率從35%下降到15.5%（其中，非流動資產的稅率僅為8%），大幅提高個稅扣除額。21%的企業所得稅水平不僅低于歐盟國家22.1%的標準稅率，而且也低于OECD國家24.8%的平均水平。在減輕美國企業負擔的同時，還將起到吸引制造業回流的作用。

3.貨幣政策上，加息縮表共振，吸引資本回流。隨著經濟逐步復蘇，美國開啟了新一輪緊縮性貨幣政策，繼退出QE和加息兩步驟后，2017年10月美聯儲宣布開始縮表，10-12月縮表規模為每月100億美元上限，將每3個月調整一次縮表上限。按計劃，至2018年10月，每月停止到期再投資的上限將達到500億美元。此舉將鞏固美元強勢地位，促使大量產業資本流入美國。

4.投資政策上，簡化審批流程，刺激基礎設施投資。特朗普計劃在十年內撥出2000億美元聯邦資金，帶動至少8000億美元的州、市政府資金及民間資本，用于公路、橋梁、機場及其他資產的改造。但美國目前的審批流程屬于過度管制，在29項不同法律的限制下，需由9個部門做出16項審批，因此特朗普政府正積極簡化審批流程以刺激基礎設施投資。這從某種程度上也將成為吸引海外投資流入美國的重要推動力。

美國政策變化對中國制造業的影響

1.邊境措施和邊境后措施相結合，雙重“圍剿”中國傳統產業和高精尖產業。一方面，特朗普政策劍指美中貿易逆差以及傳統制造業問題。2017 年 10 月，美國商務部初裁對中國鋁箔企業征收最高 162.24%的反傾銷稅，此舉基本封鎖了中國鋁箔的對美出口。2017 年 11 月，美國發起“301調查“，實質是遏制中國通過“中國制造 2025”等戰略做大做強高端制造業。不難看出，美國將綜合利用各種手段，加大對中國半導體、人工智能、生物醫藥等高精尖產業的封鎖力度。

2.依托高水平經貿規則，擾亂中國對外貿易格局。2017年11月，特朗普訪問亞洲時提出了“印太戰略”概念。一旦美國達成更符合其核心利益的多邊談判新標準，攜更高水平的自貿協定重返亞太，勢必將深刻影響亞太經濟一體化進程和中國的對外貿易格局。

3.一攬子政策外溢，對中國制造業形成擠壓效應。近年來，中美制造業之間的成本優勢日趨縮小。從稅負成本看，中國制造業并不具優勢：在世界銀行《2018 年營商環境報告》公布的營商環境排名中，中國排第78名，美國、德國和日本分別為第6、第20和第34名。其中，稅款繳納作為重要指標，中國排名更加靠后，排在第130名，美國、德國和日本分別為第36、第41和第68名。從能源價格看，中國的電力、煤炭、天然氣、成品油價格均高于美國。隨著美國減稅、投資等一攬子政策的落實到位，中國制造業的成本優勢將進一步弱化。與此同時，緊縮性貨幣政策的實施也將進一步鞏固強勢美元地位，對全球資本的吸引力顯著增加。不難看出，在新的競爭優勢尚未形成之際，美國政策的外溢效應將加劇中國資本外流，并對中國吸收高質量外商直接投資和本土產業發展形成擠壓效應。

4.國家安全審查日趨嚴格，可能阻礙中國企業的全球并購。2017 年10月，美議員提議對美國國家安全審查制度進行修訂，以進一步增強美國外國投資委員會的（CFIUS）權力，限制美國企業的外部投資和技術交易。比如，CFIUS修訂法案通過，未來其對中國企業投資美國科技領域的審查將更為嚴苛。以半導體為例，2016年CFIUS否決或中止了5起中國企業并購案例。2017年初，美國白宮發布的《持續鞏固美國半導體產業領導地位》報告指出，由于中國政府大力扶持，中國芯片產業對美國相關企業和國家安全已造成嚴重威脅。不難看出，未來人工智能、半導體等產業赴美投資將進一步受限，同時，美國還將聯合其他國家共同限制阻礙中國企業的全球并購，掣肘中國制造業的全球戰略布局。

穩步推進對內改革與對外開放，從被動應對向主動作為轉變

1.保持戰略定力，依托《中國制造 2025》，做大做強先進制造業。盡管《中國制造2025》遭到美國和歐盟一些國家的誤讀與質疑，美國“301調查”實質也是暗指《中國制造2025》，但這從另一側面也表明，中國已抓住了制造業做大做強的關鍵和核心。未來不管特朗普政府如何出招，堅定發展實體經濟步伐都是中國經濟發展的重要著力點。中國應增強推進新時代制造強國、網絡強國建設的戰略定力，將振興制造業特別是先進制造業作為重中之重，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，盡快實現從制造大國向制造強國的轉變。

2.持續擴大對外開放，將外資引入和資本全球配置有機結合。一是持續擴大對外開放，進一步開放國內市場。推行負面清單制度，擴大制造業、服務業外資準入，逐步推進專用車和新能源汽車制造、船舶設計、飛機維修等制造業和生產性服務業的對外開放，加快電信和金融等服務業開放進程；進一步削減工業品進口關稅，允許更多外國商品進入國內市場。二是通過海外投資加速資源全球配置，推動國際產能合作。持續擴大對外投資，尤其是要擴大實體產業海外布局，變產品輸出為資本和產能輸出，在為伙伴國帶來基礎設施投資和就業的同時，減少雙方的貿易摩擦。

3.保持政策的穩定性，促進資源價格改革，優化營商環境。一是確保政策的持續性與穩定性。對于美國政策效應外溢，中國應把握好政策節奏，通過穩定、透明、公平的政策措施優化營商環境，增強對海外資本的吸引力。二是加快推動資源性產品價格機制改革，降低生產要素成本。在油氣領域推進混合所有制改革，改善天然氣供應條件；在電力領域推進大戶直購電，促進工業用電成本下降；在煤炭領域謹防煤炭價格上漲過快。

4.構建高水平貿易網絡。一是在“一帶一路”沿線加快推進自貿協定的網絡布局，在貨物、服務、投資等傳統領域推動互利共贏的高水平開放。二是加速推動大體量經貿協定談判。鑒于美國印太戰略的不確定性，中國應加速推動區域全面經濟伙伴關系談判，主動把握未來亞太經濟一體化的發展進程。三是盡快推進中美雙邊投資協定談判，以此為切入點，找到雙方都能接受的貿易投資合作方案，向更深層次的中美經貿合作邁進。

（作者單位為工業和信息化部賽迪智庫）