解決最后一公里問題

關(guān)鍵詞 公共服務 市場化 共享單車

作者簡介：劉亞曦，首都師范大學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.067

一、 公共服務市場化的概述

（一）公共服務的概念

公共服務的理念最早源自法國，隨著資本主義的發(fā)展，逐漸在西方國家產(chǎn)生深刻的影響。由于社會制度及歷史傳統(tǒng)的不同，中國對于公共服務的認識相對較晚，因此對于公共服務的概念學界有著不同的見解。袁曙宏教授認為“公共服務就是一個公共團體所從事的、目的在于滿足普遍利益需要的各項活動。” 唐鐵漢、李軍鵬指出“公共服務就是政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品與服務的總稱，而且這種服務主要由政府予以生產(chǎn)、提供，全體社會成員無差別享有。” 基于上述描述我們不難發(fā)現(xiàn)對公共服務的分歧主要是對于主體的分歧。因此，筆者認為社會公共服務是指由政府、公共組織或者其他公共授權(quán)的組織提供的具有共同消費性質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務。

（二）行政權(quán)演變下公共服務的市場化進程

行政權(quán)是一個動態(tài)發(fā)展的概念，它的具體內(nèi)容隨著政治經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會時代更迭交替有所變化。從歷史的角度來考察，中外行政權(quán)的發(fā)展和演變歷史并不一樣，西方國家的行政權(quán)經(jīng)歷了從小到大再到小的過程；而我國的行政權(quán)經(jīng)歷了從超大到大再到小不斷縮緊的過程。在資產(chǎn)階級革命勝利之初的“自由法治國”時期，社會上推崇“最少的限制，最好的政府”這一理念，行政權(quán)不得限制公民的私人權(quán)利，行政的任務局限于消極的維護社會秩序和安全，行政法的使命是控制政府的公共權(quán)力。在人類社會進入到20世紀之后，行政權(quán)作為一只有形的手由小變大，對市場進行宏觀上的調(diào)控，實現(xiàn)了對社會生活、經(jīng)濟發(fā)展的適度干預和管理。在“社會法治國”的時間段，盛行的是“最多的給付，最好的政府”此時，行政的任務不僅是程序的維持，還需要主動為個人的生存和發(fā)展提供行政給付。行政權(quán)呈現(xiàn)出強勁的擴張勢頭，不斷向自己的上游與下游發(fā)展，滲透到立法領(lǐng)域與司法領(lǐng)域，時至今日，已經(jīng)遠遠突破了傳統(tǒng)的權(quán)力界限。行政權(quán)的過度擴張致使公共服務被政府壟斷，權(quán)錢交易權(quán)力尋租、機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、資源浪費等現(xiàn)象層出不窮。為尋求解決此類現(xiàn)象，政府逐漸轉(zhuǎn)變對于社會公共服務的提供手段，改變單一角色，公共服務由政府壟斷逐漸向以政府為主、政府與企業(yè)合作為輔、鼓勵企業(yè)自主提供服務的方向轉(zhuǎn)變，公共服務的市場化趨勢逐步凸現(xiàn)出來。

（三）市場下公共服務主體多元化的轉(zhuǎn)變

公共服務，是21世紀公共行政和政府改革的核心理念。因此建立公共服務理念尤為重要。堅持政府為主導，要求政府擺脫壟斷的主體地位，從“官僚理念”向“責任理念”轉(zhuǎn)變，不僅僅關(guān)注法律意義上的社會效應，同時，既要轉(zhuǎn)變角色也要關(guān)注經(jīng)濟實效，通過傳統(tǒng)管理過程中的經(jīng)營理念創(chuàng)新推進行政理論創(chuàng)新。從“管制行政”過渡到“服務行政”理念，堅持高效便民、權(quán)責統(tǒng)一。

企業(yè)自主提供公共服務是近年來一種全新的公共服務方式，對于服務型政府的建設(shè)有著劃時代的意義。以共享單車為例，2016年共享單車的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)行政法下公共服務只能由政府或政府授權(quán)組織提供的傳統(tǒng)。共享單車是公共服務在市場自由競爭的環(huán)境下自主產(chǎn)生的，是市場規(guī)則優(yōu)勝劣汰的產(chǎn)物，是共享經(jīng)濟的一種新型態(tài)。由此公共服務在市場化的作用下逐步實現(xiàn)服務主體的多元化。

二、以共享單車為例分析公共服務市場化所面臨的問題

共享單車為解決人們城市出行“最后一公里”問題而誕生，它的出現(xiàn)提供了更加經(jīng)濟、更有效率、更可持續(xù)的城市人群共享單車出行服務。共享單車的成功無疑對于公共服務的發(fā)展起到了極其重要的作用，相對比之前服務型政府的單一提供服務來說，企業(yè)自主提供公共服務的加入成為了公共服務的新發(fā)展方向，但是我們也不可以盲目樂觀，新模式的發(fā)展帶來的除去新的出行方式外還面臨著更加復雜的問題。

（一） 私占共享單車問題

將共享單車私自上鎖導致其他乘客無法在規(guī)范行為內(nèi)正常使用車輛的行為是對公共設(shè)施設(shè)備的違法占用，筆者認為該行為屬于侵占行為。侵占，即將自己暫時占有的他人財物不法轉(zhuǎn)變?yōu)樽约核械呢斘铮换蛘咭载斘锏乃腥俗跃樱硎茇斘锏乃袡?quán)的內(nèi)容，實現(xiàn)其不法所有的意圖 。基于共享單車平臺與行為人之間訂立的合同，行為人私自上鎖前的占有為合法占有，在私自上鎖之后享受了共享單車的所有權(quán)內(nèi)容，致使他人無法正常使用，共享平臺無法支配其所有權(quán)。

（二） 共享單車違停占道問題

共享單車的火速發(fā)展使這種自由度極高的租賃模式與城市管理之間出現(xiàn)了越來越多的問題，比如亂停車現(xiàn)象頻發(fā)，一些被 “授權(quán)”的單車運營公司，拖走數(shù)百輛共享單車，經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，城管委托企業(yè)執(zhí)法不妥。依據(jù)法律規(guī)定，行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)依法行使行政強制，應由行政機關(guān)中具備資格的執(zhí)法人員實施，不得委托實施。而在此案中，運營公司在名義上履行“協(xié)助”職責，事實上卻行使了行政機關(guān)中具備行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員才可以實施的強制措施 。

（三） 共享單車押金問題

2016年，共享單車飛速發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計，整個2016年有25個共享單車品牌洶涌入局，行業(yè)的發(fā)展勢頭日趨高漲。在蛋糕越做越大的同時，也更應該注意到對整個行業(yè)的監(jiān)管，其中共享單車押金問題日益凸顯引發(fā)關(guān)注。僅以目前市場上占有量最大的摩拜單車和ofo單車為例，2017年1月兩家共享單車平臺均宣布用戶數(shù)量超過千萬，按照兩者分別299元、199元的共享單車押金計算，兩者的押金數(shù)額就高達50億元，對于巨額的押金資金，卻缺乏國家層面的強制性統(tǒng)一管理標準，由此可能引發(fā)的法律問題自然不容忽視。第一，押金的數(shù)額政府沒有統(tǒng)一標準，在市場經(jīng)濟下消費者并沒有議價機會，共享平臺存在設(shè)立霸王條款的嫌疑。第二，押金退還時間相對較長，由于退款程序時間較長不少用戶選擇保留押金，押金便長時間處于共享平臺的支配下，由于共享平臺并非金融機構(gòu)，大量資金的長時間留滯涉嫌“非法吸收公眾存款”。第三，對于押金存放期間產(chǎn)生的孳息，各共享平臺未明確予以規(guī)定，孳息歸屬問題存在異議。

三、如何應對公共服務市場化

就“小黃車”等共享單車的發(fā)展我們不難看出，社會公共服務的發(fā)展趨勢已經(jīng)由政府作為唯一的提供者逐漸向企業(yè)參與公共服務方向演變，并且取得了較好的成績，但與此同時，我們?nèi)绾螒獙σ裁媾R著前所未有的挑戰(zhàn)。本文第三部分強調(diào)的公共服務所面臨的問題我們又該如何一一應對是我們面臨的共同的難題。

（一） 政府鼓勵市場化選擇的同時也要進行合理監(jiān)管

我們應該意識到進行審慎監(jiān)管需要多個方面共同努力：第一，政府作為治理者要敢于亮劍，敢抓敢管，審慎監(jiān)管。第二，運營企業(yè)作為經(jīng)營主體要遵循市場化原則，尊重市場規(guī)律和社會規(guī)律，完善企業(yè)內(nèi)部管理運行機制，明確承擔一定的社會責任，提高社會公共服務質(zhì)量和水平。第三，公民個人作為單車使用者，應當強化文明意識，培育和踐行社會主義核心價值觀，用道德準繩約束行為以維護正常秩序。

（二）加強法律法規(guī)建設(shè)

為破解法規(guī)滯后，填補法律空白，對于未成年人共享單車使用行為應及時進行規(guī)范，在未出臺全國性的法律法規(guī)情況下，各地方應及時出臺相關(guān)規(guī)范，明確相關(guān)責任，設(shè)定相關(guān)責任“紅線”，確保未成人的道路交通事故“零風險”。共享單車運營企業(yè)通過線上簽訂承諾協(xié)議，打通線上線下治理雙向道，線上通過各類應用軟件APP及時更新定期推送、設(shè)置警示彈窗，線下通過警示標貼張貼引導、舉辦志愿騎行服務、騎游宣傳等志愿活動，通過媒體等渠道宣傳守法意識和文明騎行理念等，通過先一步出臺規(guī)范性指引，多措并舉規(guī)范對共享單車的使用，夯實共享單車領(lǐng)域法律法規(guī)基礎(chǔ)。

（三） 加強第三方的監(jiān)管力度

監(jiān)管仍需握指成拳，搭建社會治理平臺。目前我國法律法規(guī)尚未對共享單車押金問題做出具體規(guī)定，根據(jù)2012年9月21日商務部公布的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》，根據(jù)規(guī)定發(fā)卡企業(yè)應先確定一個商業(yè)銀行賬戶，這個賬戶專門進行資金存管，針對存管資金，及時同銀行簽署存管協(xié)議。相關(guān)存管協(xié)議在明確雙方責任的同時，應規(guī)定存管銀行的監(jiān)督責任，對發(fā)卡企業(yè)資金存管的比例進行監(jiān)督，對于發(fā)卡企業(yè)超額調(diào)用存管資金的行為，按照規(guī)定資金存管銀行應予以拒絕，并按照《管理辦法》要求提供發(fā)卡企業(yè)資金繳存情況。同時，發(fā)卡企業(yè)對于預收資金只能用于主營業(yè)務，不得用于抵押質(zhì)押、借貸、證券和股權(quán)等投資。政府、運營企業(yè)同第三方評估機構(gòu)共同搭建監(jiān)管平臺，多方合力握指成拳，以確保資金安全、專款專用。

四、公共服務市場化的意義

共享單車企業(yè)的興起具有劃時代的意義，標志著政府不再是社會公共服務的單一提供者，標志著公共服務可以由市場自主選擇，這對于我國現(xiàn)代化建設(shè)起到了舉足輕重的作用。公共服務市場化是市場選擇的結(jié)果，是市場經(jīng)濟優(yōu)勝略汰的選擇，不僅擴大了社會公共服務提供者的選擇范圍，更優(yōu)化了提供服務的質(zhì)量。而公共服務的市場化不僅僅是對人民生活的改變，也是對現(xiàn)行行政法的巨大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)行政法在對于公共服務市場化方面存在著一定的阻礙，現(xiàn)代行政法突破了傳統(tǒng)行政法對于行政管理的限制，以公共服務理論為指導重塑行政法學的內(nèi)容體系。與此同時也是對我國政府行政管理的巨大挑戰(zhàn)，對于建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，建設(shè)法治政府、服務政府提供了新的發(fā)展目標和方向。

注釋：

袁曙宏.服務型政府互換公法轉(zhuǎn)型——論通過公法變革優(yōu)化公共服務.中國法學.2006（3）.46.

唐鐵漢、李軍鵬.公共服務的理論演變與發(fā)展過程.新視野.2005（6）.36.

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