構建和完善檢察官辦案權監督制約機制的路徑選擇

關鍵詞 司法責任制 辦案權 監督制約

基金項目：本課題系成都市人民檢察院檢察理論研究課題成果，課題組成員：成都市錦江區人民檢察院詹曦、余凌輝、鐘礦星、李艾虹。

作者簡介：成都市錦江區人民檢察院課題組，成都市錦江區人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.049

黨的十八屆三中全會作出了深化司法體制改革的重要決策，而完善司法責任制是本輪司法體制改革的關鍵所在。黨的十八屆四中全會明確要求，必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，并鮮明提出了明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制，完善檢察官辦案責任制等一系列重要改革舉措。在此背景下，強化對檢察權特別是檢察官辦案權力的內、外部監督，構建和完善檢察官辦案權監督制約機制，依法保障其辦案權的同時又實現對權力的監督，實現“監督不缺位、監督不代替”，已然成為司法責任制改革背景下需要研究的重要課題。

一、強化檢察官辦案權監督制約的現實意義

（一）是完善司法責任制改革的應然要求

司法責任制是一個系統的制度體系，完善人民檢察院司法責任制是一項涉及檢察人員分類管理、檢察官員額制、辦案組織改革、檢委會運行機制、檢察管理和監督機制、司法責任認定和追究機制等多方面的綜合性改革。隨著檢察官辦案責任制改革的推進，一些原屬檢察長或部門負責人的權力被劃歸員額檢察官獨立行使。在強化檢察官辦案權，突出檢察官獨立辦案主體地位的同時，使得檢察機關上下級行政監督有所弱化， 部門監督也有所軟化，檢察官獨立辦案權被濫用的風險大為增加。在此前提下，如何加強對員額檢察官辦案權力監督制約，構建強有力的監督制約機制既是改革的重要組成部分，也是推進改革的應然要求。

（二）是健全檢察權運行機制的現實需要

任何一種權力的良性運作，都離不開內部的約束和外部的監督。檢察權是檢察院的核心權力，檢察官辦案責任制是檢察權運行的具體模式。有什么樣的權力運行機制，就會有相應的責任體系。一直以來，我國檢察機關都運行著 “承辦人承辦——部門負責人審批——檢察長（檢委會）審批決定”的辦案模式。實踐中，這種“三級審批”式的辦案模式暴露出來一些問題，比如行政色彩過于濃厚；審批層級過多，辦案效率低下；辦案人員長期習慣于層層把關，難以適應檢察隊伍的專業化、職業化建設；由于機關內部各層級權限不清，導致司法責任不明確，難以落實到位等。此次司改中明確要求完善司法責任制的一個基本導向，就是按照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的要求，通過明確檢察官職責權限和完善檢察權運行機制，突出檢察官主體地位，使檢察官既成為辦案的主體，也成為司法責任的主體。從某種意義上來說，構建強有力的監督制約機制有利于貫徹權責相一致原則，保障檢察權的規范運行。

（三）是提升檢察司法公信力的有效措施

質量是產品的生命，任何產品只有擁有高品質才會獲得社會和消費者的認可和信任。司法作為社會公平正義的最后一道防線，寄托著人民群眾對社會公平正義的最后希望，與一般的成品相比，司法產品更應該注重質量和責任。而檢察官辦案就是加工一個個司法產品的過程，要保證質量，很重要的一點就是要做到權力明確、責任清晰。強化檢察官辦案權的監督制約的目的就是將檢察官司法辦案的責任落實到位，增強其辦案的責任心，促使其依法公正履行職責，提高司法辦案的質量和效率。這樣也有利于減少其它人員對司法辦案的不當干預，促使檢察官依法獨立行使檢察權，回應和滿足人民群眾的司法訴求，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個案件中切實感受到公平和正義。

二、當前檢察官辦案權監督制約方面存在的問題

前文提到，強化檢察官辦案權的監督制約在推進司法責任制貫徹落實，保障檢察權規范運行，防止檢察官權力濫用，提升檢察司法公信力等方面存在十分重要的積極意義。然而，現實實踐中，檢察官辦案權監督制約機制方面還存在一些問題，難以充分發揮其應有的效用。

（一）縱向的上級對下級檢察機關的監督乏力

根據我國現行的制度安排，上級檢察機關是下級人民檢察院的領導機關。這種關系具體表現之一就是上級人民檢察院指導和幫助下級人民檢察院執行國家法律及其他大政方針，并有責任監督正確履行法律監督職能。但現實中上級對下級檢察機關的監督中往往存在著監督范圍有限、監督力度不足、監督主動性不強、監督機制不健全等問題。具體到檢察官辦案監督方面，上級檢察機關更多的是扮演單純的業務指導或者案件質量評查者的角色，僅僅只是指導或監督需要抽查或下級檢察機關請示的案件，而其他案件則無從監督。這樣既無法實現監督的全覆蓋也可能使這種監督流于形式。

（二）檢察機關內部各部門間橫向監督強度較弱

在整個檢察活動監督制約體系中，檢察機關內部各部門間的橫向監督制約占據著十分重要的地位，具體包括業務部門之間辦案監督、檢察長審批案件監督、檢委會議事決策監督、紀檢監察部門紀律作風監督等等。與外部監督制約相比，內部監督制約更為及時、規范和專業，但其內部性、封閉性等弊端也非常明顯。現實中，基于部門關系及單位整體利益方面的考慮，檢察機關內部這種自我約束和自我監督的糾錯能力及追責效果會大打折扣，監督的公正性和實效性也容易遭受外界質疑。比如：偵監和公訴部門往往多配合少制約，即使監督也是不痛不癢，流于形式；案件承辦檢察官對案管部門開展的流程監控不愿意配合甚至抵觸，流程監控結果亦缺乏剛性，無法達到預期效果；檢察長審批案件時由于對案件辦理缺乏親歷性，難免存在疏漏之處；檢委會議事決策不規范、不民主、不專業等現象也時有發生，影響了檢委會決策、指導和監督作用；紀檢監察部門隊伍建設不足，法律方面的業務能力不強，礙于同事關系，監督效果不好等問題突出。

（三）檢察機關外部的監督制約效果不佳

毋庸置疑，外部監督比檢察機關內部的自我約束和自我監督更為公正、獨立和全面，但是其缺陷也是顯而易見：一是外部監督主要包括黨的監督、人大政協的監督和社會公民的監督，這些主體大多缺乏相應的法律專業知識，對于檢察官辦案監督可能存主觀性強而法律專業能力又不足、成效又低等問題；二是信息不對稱，外部監督主體很難第一時間全方位獲取檢察官辦案信息，無法及時全方位地開展監督。

除上述一般缺陷外，當前檢察官辦案的外部監督制約機制在具體運行中還存在以下兩點不足：一是權力監督制約方面，“公檢法”三家呈流水線作業，重配合輕制約；人大、政協的監督效果有限等。二是權利監督制約方面，忽視、輕視甚至損害律師辯護權利的現象常有發生；伴隨著監察體制改革的推進，人民監督員制度“監督”的基本定位也還有待進一步調整和明確；社會輿論監督具有開放性、廣泛性和主觀性等特征，容易被誤導和利用，甚至對正常的辦案活動產生負面影響。

三、 構建和完善檢察官辦案權監督制約機制的路徑思考

（一） 建立科學的檢察官權力清單體系

權力清單是載明檢察官權力范圍的載體。筆者建議，檢察機關可以根據現行的法律法規之規定分部門分類別全面徹底地梳理出檢察官職權清單，逐項列明法律依據，為檢察機關日常的辦案履職提供參考依據。通過建立科學的權力清單，為明確檢察官職責權限，保障檢察官辦案權在制度的籠子里良好運行提供了保障。

（二） 建立檢察官辦案全程動態化監督體系

第一，依托執法檔案全面客觀真實地記錄檢察官辦案履職情況。完善檢察官執法檔案，由檢察官遴選（懲戒）辦公室負責將檢察官執法辦案的數量、質量、效率、效果、獲得獎勵和榮譽，檢察官受到投訴的調查和處理情況，接受案件評查以及個案評鑒等情況，及時記入檢察官執法檔案，全面反映檢察官履職辦案狀況，并將執法檔案記錄作為對檢察官的考核評價的重要依據，實現考核評價的客觀性、規范性。

第二，強化案件辦理流程監控管理工作。案件流程監控，是指對檢察官的辦案行為是否合法、規范、及時、完備，開展的實時、動態的監督、提示、防控活動，及時發現并督促糾正辦案不規范、不及時、不完備等明顯違反訴訟程序的行為，從而保障檢察官辦案權規范、公正、高效運行。當前，案管部門業務頭緒繁多，工作條線交織，人員捉襟見肘，強化辦理案件流程監控管理工作，首先就是要解決事多人少的突出矛盾，每天安排專人專職負責，對辦案過程開展實時監督，及時查找糾正問題，推進流程監控管理工作時效化、常態化及制度化，避免工作流于形式。其次，要加大研發力度，完善流程監控系統功能，提升其智能化和信息化水平，擴大監控范圍和內容，實現自動過濾辦案活動，阻卻和提示各種程序瑕疵問題等功能，真正實現流程監控智能化、信息化覆蓋。最后，強化流程監控結果的剛性和權威性。當前，辦案部門對受到流程監控通知普遍存在不予回復、置之不理的現象，究其原因在于流程監控結果的剛性不足，權威性受到質疑。強化流程監控結果的剛性和權威性的有效路徑就是將其納入檢察人員執法檔案，作為檢察官業績評價等方面的重要依據。

第三，完善現行的案件質量督查機制。案件質量評查作為檢察機關內部監督的重要舉措之一，對于規范檢察官執法辦案，保障案件質量，促進司法公正，有著非常積極的現實意義。當前案件質量評查工作中仍然不同程度地存在著評查標準不統一、評查方法不科學、評查范圍不全面、評查激勵懲戒機制不健全等系列問題。針對這些問題，筆者建議，完善現行的案件質量督查機制可以從以下幾個方面入手：首先，由案管部門牽頭負責成立案件質量評查小組負責案件評查，評查小組成員由資深的檢察官、檢察業務專家組成，提升案件質量評查的權威性；其次，制定統一、明確、規范、細致的評查量化標準，降低案件質量評查的主觀隨意性；最后，完善案件質量評查相關配套機制。比如評查結果申辯或復議機制，評查結果定期通報機制，科學的激勵和懲戒機制等等。

第四，完善檢委會會議制度。檢委會是人民檢察院議事決策機構，在檢察業務工作中具有決策、指導和監督職責。當前，檢委會在規范化、專業化建設方面與司法責任制改革仍存在脫節滯后之處，難以有效地發揮其決策、指導和監督功效，具體表現在：檢委會例會制度不完善、檢委會專業性不強、議案程序缺乏司法親歷性、檢委會辦作用發揮不足等等。完善就檢委會會議制度應當從規范檢委會議事流程、提高檢委會專業屬性、強化檢委會審議案件親歷性等方面著手。堅持和完善檢委會制度，對建立科學合理的檢察權運行機制，確保檢察業務工作中的重大問題、重大案件決策的正確性，確保檢察權依法獨立公正高效廉潔的行使具有十分重要的作用。

第五，完善紀檢監察部門的監督制約。紀檢監察部門是負責督查檢察機關內部紀律作風的專門機構，肩負著對檢察干警違法違紀行為開展監督、調查和處理的職責。為確保檢察官在辦案過程中依法行使職權，杜絕關系案人情案金錢案的發生，要加強對檢察官執法辦案活動的全過程的紀檢監察。首先，對于檢察官執法辦案過程中涉及徇私枉法、濫用職權等違法違紀行為的舉報線索要及時跟進調查。其次，對上級督辦、交辦、領導批示及其他群眾反映強烈的重點案件開展個案督查。

（三）建立以權利制衡權力的外部監督體系

第一，繼續深化檢務公開工作，保障社會公眾知情權，提升檢察官辦案透明度。首先，堅持案件信息公開，以案件信息公開“倒逼”檢察官辦案提高辦案質量和效率；其次，立足執法為民，靈活運用“互聯網+”思維，創新檢務公開載體和平臺，將檢務公開延伸到檢察官執法辦案全過程。

第二，強化律師執業保障。通過完善律師接待中心工作制度，進一步規范檢察機關律師接待管理工作，使律師在檢察環節的會見權、閱卷權、調查取證權等執業權利得到規范、有序的保障。

第三，進一步拓展社會公眾參與監督檢察官履職辦案的途徑和范圍。首先，繼續做好人大代表、政協委員聯絡工作，增強人大代表、政協委員對檢察官辦案監督的及時性、便捷性和互動性。其次，進一步加強與特約檢察員的日常聯系，通過采取專題調研、參與案件討論、觀摩庭審等形式，積極創造和提供監督條件，充分發揮特約檢察員的專業優勢和學術專長，不斷提高特約檢察員的履職能力。最后，擴大人民監督員監督案件范圍，完善監督案件程序，多形式邀請人民監督員參與監督活動，強化其知情權、參與權、表達權、監督權保障，推進人民監督員制度法制化，提高檢察官辦案透明度和司法公信力。

參考文獻：

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