網約車管理細則價格規(guī)定的合法性及救濟

梁超 蘇玫霖

摘 要：網約車迅猛發(fā)展，隨著《網絡與出租汽車服務管理暫行辦法》頒布，各地網約車實施細則相繼出臺，大部分細則規(guī)定對網約車可以實行政府指導價。然而其中網約車價格不屬于政府指導價的范圍，且未進入省級政府定價目錄不符合價格法的規(guī)定。對此可以通過合法性審查及公平競爭審查制度進行救濟。

關鍵詞：網約車；管理細則；價格法；合法性審查

一、網約車管理細則制定概況

網約車是網絡預約出租車的簡稱，是基于移動互聯(lián)網與大數(shù)據(jù)技術和實時撮合機制，通過手機APP召車軟件提供車輛和駕駛勞務，從而滿足乘客個性化出行的智能城市交通服務類型，屬準公共交通形態(tài)，是共享經濟的體現(xiàn)。[1]憑借其便捷的方式，高質的服務，網約車已經成為公眾出行的“新寵兒”。

雖然網約車為公眾帶來了便捷的出行方式，但同時對傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來巨大的沖擊，一度引發(fā)兩個行業(yè)的緊張局勢，兩個行業(yè)相互攻訐，網約車行業(yè)作為新興行業(yè)一直處于下風，一直遭受著“非法身份”的待遇。網約車自身發(fā)展也存在弊端，安全事故頻頻報道，如2016年深圳的女教師搭乘滴滴順風車失蹤，再有網約車性騷擾丑聞，案例不多，但每一件都觸目驚心。另外，由于法律尚未明確事故責任，網約車事故發(fā)生后，網約車平臺、司機相互推諉，理賠困難。個人信息安全泄漏也存在風險。

之后，中央七部委聯(lián)合出臺《網絡預約出租汽車服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對網約車的合法地位予以確認，并為網約車的發(fā)展劃定了框架，同時授權地方城市人民政府細化相應規(guī)定，給予地方較大的自主權。《暫行辦法》頒布后，各地城市響應中央政策，積極地制定地方網約車實施細則，北京、上海、深圳、廣州是最早的一批，于2016年9月份相繼發(fā)布了征求意見稿，引發(fā)了業(yè)界與學界的廣泛討論。根據(jù)中國政法大學法治政府研究院2018年3月31日發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報告（2017）》顯示，自2016年7月《暫行辦法》發(fā)布以來，截至2018年2月4日，共有190個城市發(fā)布了網約車細則。

在現(xiàn)有的出臺網約車細則中，以規(guī)章形式發(fā)布的有6個城市，分別是上海、重慶、廣州、武漢、深圳、青島；以市政府名義發(fā)布的有59個城市；以市政府辦公室名義發(fā)布的有88個城市；以交通局等部門名義聯(lián)合發(fā)布的有27個城市；以交通局名義單獨發(fā)布的有4個城市。

在這些城市的管理實施細則中，其總則均對網約車運營價格的規(guī)定，而且大部分均規(guī)定了地方城市人民政府可以實行政府指導價。以青島市為例，第七條[2]規(guī)定在必要的時候可以對網約車實行政府指導價。這一規(guī)定雖然有《暫行辦法》第三條的授權，但是其在現(xiàn)有價格法律體系下是否合法尚存疑問。

二、網約車管理細則不符合價格法之規(guī)定

（一）網約車運價不屬于政府指導價的范圍。

《價格法》第三條[3]規(guī)定，我國價格制定主要由市場定價，只有極少數(shù)的商品制定由政府定價或者制定政府指導價。再根據(jù)《價格法》第十八條[4]可知，只有特定的商品和服務價格屬于以下五種情形時才能實行政府指導價或者政府定價。這五種情形分別為：1.與國民經濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數(shù)商品價格；2.資源稀缺的少數(shù)商品價格；3.自然壟斷經營的商品價格；4.重要的公用事業(yè)價格；5.重要的公益性服務價格。結合網約車實際運行的情況來看，網約車運價并不在這五種可以實行政府指導價的范圍之內。網約車從本質上講是以互聯(lián)網為技術支撐來提供出行服務，屬于服務行業(yè)。既不屬于“重要的公用事業(yè)”，也不屬于“重要的公益性服務”，而是典型的隨著市場經濟發(fā)展起來的互聯(lián)網新興行業(yè)，理應實行市場調節(jié)價。[5]《暫行辦法》第三條第二款規(guī)定：“網約車運價實行市場調節(jié)價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外。”盡管交通部《暫行辦法》授權地方城市人民政府在必要的時候可以對網約車運價實行政府指導價，暫且不說《暫行辦法》本身效力問題，僅根據(jù)《價格法》第十八條的規(guī)定，網約車地方立法就不能規(guī)定實行政府指導價或政府定價。

（二）網約車運價未進入省級政府定價目錄

對網約車實行政府指導價需要另一個前提，必須進入省級政府定價目錄。根據(jù)《價格法》第十九條[6]可知，如果地方政府對網約車實行政府指導價，則必須將網約車運價列入中央或者省級定價目錄。其中，根據(jù)2015年10月8日公布的最新的《中央定價目錄》，網約車運價并沒有涵蓋其中。省級定價目錄也不包括網約車運價，以青島市為例，《青島市辦法》第七條[7]規(guī)定青島市政府在必要時實行政府指導價，只能在其列入省級定價目錄之后才能實施。當前，《山東省物價局關于公布<山東省定價目錄>的通知》魯價綜合〔2015〕123號中將出租車列入政府定價范圍，但是出租車行業(yè)明顯不能包含網約車，畢竟無論是《暫行辦法》，還是各地的實施細則基本都要求“網約車運價實行市場調節(jié)價”，由于兩者的巨大差異，將網約車行業(yè)歸到出租車行業(yè)是不合適的。故《青島市辦法》并不符合《價格法》實行政府指導價的程序規(guī)定。

網約車地方立法規(guī)定必要時實行政府指導價，但由于網約車不屬于《價格法》關于實行政府指導價的適用范圍，并且網約車實行政府指導價還應履行相應程序，即應當將網約車列入省級和中央定價目錄中，故地方網約車地方立法存在違反價格法之嫌。

三、網約車細則違法之救濟

在我國現(xiàn)有的立法框架下，針對實施細則違反價格法的規(guī)定，主要有以下兩種途徑進行救濟：

（一）通過對立法文件的合法性審查

對違法的立法性文件進行合法性審查主要是針對以規(guī)章形式進行立法的管理細則。根據(jù)《立法法》第九十七條規(guī)定可知，國務院有權改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章。由于，目前網約車地方立法性文件均屬地方政府規(guī)章，故上述機關可以對其進行撤銷和改變。以青島市《辦法》為例，國務院、青島市人民代表大會常務委員會、山東省人民政府均有權撤銷該違法的地方性規(guī)章，國務院、山東省人民政府還有權對其修改。

根據(jù)我國《憲法》第四十一條規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，可以得知，我國公民可以向國務院、青島市人民大表大會常務委員會及山東省人民政府提出審查的建議。

（二）落實公平競爭審查制度

《公平制度細則》于2017年10月23日正式公布，基本是按照在細則出臺之前，公平競爭審查制度處于無法可依的狀態(tài)，基本沒有實施。各地頒布的網約車實施細則大部分在2016年底2017年初出臺，很明顯沒有按照公平審查制度進行審查。

《公平制度細則》第二條第一款[8]規(guī)定行政機關在制定涉及市場主體經濟活動的政策措施時，要進行公平競爭審查，這是其應履行的法定義務。對于正在進行或者將要進行網約車地方立法的城市，其制定的地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件以及相關政策措施時應當按照公平競爭審查制度的規(guī)定進行審查。大部分網約車實施細則出臺時，公平競爭審查制度尚未確立，故無法進行相關審查。但是，《公平制度細則》第二十二條[9]，對于未進行公平競爭審查制度審查的，應當及時補作審查。因此，對于已經出臺的城市，應當按照規(guī)定進行補作審查。

參考文獻

[1] 侯登華：共享經濟下網絡平臺的法律地位——以網約車為研究對象，政法論壇，2017（1）.

[2] 第七條 網約車運價實行市場調節(jié)價，必要時實行政府指導價。市物價部門應當會同市交通運輸主管部門加強對網約車價格行為的指導規(guī)范。

[3] 《價格法》第三條：國家實行并逐步完善宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制。價格的制定應當符合價值規(guī)律，大多數(shù)商品和服務價格實行市場調節(jié)價，極少數(shù)商品和服務價格實行政府指導價或者政府定價。

[4] 第十八條：下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價：（一）與國民經濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數(shù)商品價格；

（二）資源稀缺的少數(shù)商品價格；

（三）自然壟斷經營的商品價格；

（四）重要的公用事業(yè)價格；

（五）重要的公益性服務價格。

[5] 張效羽.網約車地方立法問題研究[J].行政與法，2016，（10）：87.

[6] 《價格法》第十九條規(guī)定：政府指導價、政府定價的定價權限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價目錄為依據(jù)。中央定價目錄由國務院價格主管部門制定、修訂，報國務院批準后公布。地方定價目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門按照中央定價目錄規(guī)定的定價權限和具體適用范圍制定，經本級人民政府審核同意，報國務院價格主管部門審定后公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府以下各級地方人民政府不得制定定價目錄。

[7] 《青島市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第七條規(guī)定：網約車運價實行市場調節(jié)價，必要時實行政府指導價。市物價部門應當會同市交通運輸主管部門加強對網約車價格行為的指導規(guī)范。

[8] 第二條 行政機關以及法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機關），在制定市場準入、產業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規(guī)范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施）時，應當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

[9] 《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》第二十二條 政策制定機關未進行公平競爭審查出臺政策措施的，應當及時補做審查。發(fā)現(xiàn)存在違反審查標準問題的，應當按照相關程序停止執(zhí)行或者調整相關政策措施。停止執(zhí)行或者調整政策措施的，應當按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。

作者簡介

梁超（1992—），男，漢族，籍貫：山東聊城，單位：煙臺大學法學院，2015級碩士研究生，研究方向：行政法。

蘇玫霖（1993—），女，漢族，籍貫：山東日照，單位：煙臺大學法學院，2016級碩士研究生，研究方向：行政法。

該文為煙臺大學2017年大學生科技創(chuàng)新基金項目“網約車地方立法問題研究”的階段性成果。

（作者單位：煙臺大學法學院）