無效行政行為的實證分析

摘 要：無效行政行為作為行政行為的一種，指行政主體作出的不符合行政立法目的或者違背法定程序且不發生法律效力的行政行為。從無效行政行為理論研究方面來看，我國還未建立一套體系化的無效行政行為制度，但對無效行政行為的認定標準有多種學說。因而本文通過對無效行政行為的概念、實證分析、認定標準三個方面探討無效行政行為制度等體系的建立。

關鍵詞：無效行政行為；重大明顯違法

一、無效行政行為的概念

在2014年《行政訴訟法》修改之前，我國行政法將行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為。判斷行政行為是否合法有效，主要是針對具體行政行為。其中具體行政行為又依照違法程度不同，分為明顯輕微的違法、一般違法和重大而明顯的違法。從我國法律規定和實踐判斷標準來看，無效行政行為從實體上探究，其違法情形已經達到相當嚴重的程度。本文針對重大而明顯違法的行政行為進行分析。奧托·邁耶認為：“非行政機關作出的或者行政機關超出職權范圍作出的行為則無效。”日本學者田中二郎認為：“行政行為違反重要要件，并且這種違反的事實達到在誰看來都無懷疑余地的明顯程度時，就不必等待專門的國家機關的判斷，也是可以認定該行政行為無效。”[1]胡建淼教授認為：“無效行政行為是指那些形式上雖已存在，但因重大且明顯違法，不待有權機關確認并宣告，自始、當然、確定的不發生法律效果。”[2]應松年教授認為：“無效行政行為，是指從客觀上就能判斷其無效，那么就不需要有權機關確認并宣告其不發生法律效力的行政行為。”姜明安教授認為：“具體行政行為成立時具有重大且明顯違法的無效。”楊海坤教授認為：“無效行政行為因欠缺法定實質要件而自始、全然不發生法律效力的狀態。”

有學者從學理上分兩個概念來把握，一是廣義的無效行政行為，指否定一切具體行政行為的效力；二是狹義的無效行政行為，指在效力上不產生任何約束，且相對人可在任何時候主張無效。后者比較符合我國現有的規定，我國行政法體現的是狹義概念的無效行為，且以姜明安教授主張的“重大且明顯違法”為通說。但我國在這方面的立法規定很少，能夠作為依據的法條有《行政處罰法》第2條第2款：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，《行政訴訟法》第75條：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法*若干問題的解釋》第 57條第2款首次宣布法院可以作出確認無效判決等。另外，還規定人民法院只對重大違法的非訴行政行為不予執行。①

通常認為行政行為一經作出，即推定“合法有效”，即使違法、瑕疵，在經合法程序撤廢、修改之前，任何人不得自作主張認定其違法而不遵守。否則有違“任何人不得當自己的法官”的原則。反之，無效行政行為從作出之時，就自始無法律效力，因而認定無效行政行為不具備有效行政行為的公定力、拘束力、執行力。而在行政訴訟中，行政法律關系人經常分不清可撤銷行政行為和無效行政行為，將兩個性質不同的概念混淆，導致訴求錯誤。因此筆者對此進行區別；第一，無效行政行為本身自始無效，可撤銷行政行為在被撤銷之前認定其有效；第二，無效行政行為對相對人無任何約束，可撤銷行政行為因推定有效而對相對人產生效力；第三，在時間方面，無效行政行為不受訴訟時效的限制。③

二、案例分析

（一）法院態度

筆者通過中國裁判文書網整理8個行政案例來分析法院在實踐中對無效行政行為的判斷。在這幾個案例中，有些當事人認為行政行為違反法律、違反程序，請求撤銷，但并未明確指出該行政行為無效；而有些當事人則是直接請求確認該行政行為無效。可以看出當事人對可撤銷行政行為和無效行政行為的定義模糊，甚至分不清。筆者認為人民法院在審理行政案件中，對被訴行政行為的審查不應以當事人的訴訟請求范圍為限。在行政訴訟中，即使當事人對行政行為的效力未有疑問，但法院應做到對行政行為的監督。在《行政訴訟法》未修改之前，我國法院缺乏作出確認無效的判決形式的法律依據。到2015年5月1日起《行政訴訟法》實施后，《行政訴訟法》第75條的規定，為確認行政行為無效的訴訟提供了法律依據。因而筆者認為對無效行政行為的確認應屬人民法院的法定職責。

從上表提出主體一欄而言，對于行政行為效力否定提出主體多數是原告。法院在行政案件中，涉及到行政機關利益時，以秉持中立的態度防止被認為過分插手行政權的情況下，基本是被動審查行政行為效力，而由當事人請求法院審查該行政行為效力。法院在審判行政行為無效時，主要還是依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條，以“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效”的規定，從兩方面認定構成無效行政行為的違法情形主要為兩種，一是作出行政行為的主體不適格，如湯喜春因與貴州省湄潭縣人民政府房屋行政征收一案④，法院通過審查認可作出該行政行為的主體資格。二是行政行為沒有依據，并且該違法情形須達到重大且明顯的程度。如齊齊哈爾市五谷豐肥料有限公司訴富裕縣公安局友誼派出所一案⑤，法院在判決書中寫到被告富裕縣公安局友誼派出所在作出“不予調查處理告知書”行政行為時，未引用法律依據，屬于無效行政行為，應予撤銷。且被告黑龍江省富裕縣公安局在復議期間未認真審查，作出了維持未引用法律依據的原行政行為的行政復議決定，亦屬于無效行政行為，應予撤銷。但由于我國未建立審查無效行政行為的制度，在涉及到無效行政行為起訴期限時，法院先是審查該行政行為的性質，是否符合受案范圍、是否超過起訴期限。如儋州益眾食品有限公司訴海南省儋州市工商行政管理局案⑥。一旦該行政行為認定為無效行政行為，則法律規定訴訟時效的最長保護期限對“無效行政行為”不發生效力，對“無效行政行為”提起訴訟不受訴訟時效最長保護期限限制。但在李玉明再審審查與審判監督行政裁定一案⑦，當事人申請再審時，主張“無效行政行為自始無效，行政相對人可以在任何時間請求法院宣布該行為無效”，但法院闡明因行政訴訟法及相關司法解釋未針對無效行政行為的起訴期限作出特殊規定，故再審申請人的該項再審理由，本院不予支持。就目前而言，由于立法不足，在實踐中法院對無效行政行為的審查比較單一。

三、認定的標準

（一）主體職權審查

一個合法的具體行政行為作出的主體應當具備行政主體資格，如果作出主體不具備行政主體資格，則該行政行為應認定為無效行政行為。如《行政訴訟法》75條，審查行政主體是否適格，主要從其享有的職權來考慮。一方面，行政主體規定，在法律規定范圍內，享有一定的職權，可以作出影響行政相對人利益的行為。另一方面，行政主體在法律允許的情況下，受其他行政主體委托，享有其他職權。但不管是本職權還是其他，行政主體要在職權范圍內作為或不作為。一旦超越權限或者無權作出特定的行政行為，該行政行為無效。

（二）依據判斷

行政主體在作出行政行為時，必須有法律依據。未引用法律依據的，屬于無效行政行為，應予撤銷。行政主體享有的優越性，如果不給予嚴格限制和監督，很容易膨脹侵犯公民的合法利益。在行政主體作出的行政子能夠為涉及公民利益時，必須要做到于法有據，公開透明，保障行政法律關系參與人的知情權和監督權。這不僅有利于警示行政主體依法作為，也增加了公民對行政主體工作的監督力度。

（三）內容審查

一個具體的行政行為做出后，通過其意思影響行政相對人。法院在審查該行政行為時，應考慮其意思表示是否明確；意思表示是否受到脅迫；行為內容的作出的事實是否正確；行為內容是否明顯違反公序良俗等等。同時還要從程序上審查，該行政行為是否依照法定程序作出、其是否滿足最低的合法、合理標準。如《中華人民共和國行政處罰法》第三條第二款規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條款體現的是一般違法，可以認為規定的是最低的法定程序。一旦違背，也應認定該行政行為無效。

結語

在這個多元化的法治社會里，為了保障法律的安定性，在很多時候我們選擇包容違法行為而限制甚至剝奪當事人對違法行為的抵抗。但是有些“重大明顯違法”的行為，確有必要審查、撤銷。而法院在審查行政行為無效時，審查標準、依據單一，缺乏法律理論依據。如無效行政行為起訴期限仍然有空白。因此完善無效行政行為審查制度，不僅有利于法治理論發展，更有利于是保護行政相對人權益。

參考文獻

[1]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1997

[2]胡建淼.行政違法問題探究[M].北京：法律出版社，2000.504

注釋

①《論無效行政行為為》劉靖華 王成明 第 24卷 第 6期2003.12

②《無效行政行為的判定標準研究》關保英 河南財經政法大學學報，2012 年第 4 期

③（2016）黔行終219號

④（2016）黑0227行初16號

⑤（2015）海南二中行終字第48號

⑥（2017）最高法行申314號

作者簡介

羊裕川（1993），女，漢族，海南洋浦人，甘肅政法學院2016級研究生

（作者單位：甘肅政法學院）