基層財(cái)政困境概念界定

閆婷

摘要：學(xué)術(shù)界對(duì)基層財(cái)政困境如何形成及對(duì)策的研究無(wú)論是量上還是內(nèi)容上都頗為豐富，但相對(duì)而言關(guān)于基層財(cái)政困境是什么問(wèn)題關(guān)注不夠。“是什么”問(wèn)題在邏輯上具有先在性，只有弄明白了“是什么”，才能更準(zhǔn)確的剖析“為什么”及“怎么辦”。 所以本文主要從“是什么”角度界定基層財(cái)政困境的概念及內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政；財(cái)政困境；概念

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2018）006-0-01

自分稅制以來(lái)，尤其是二十一世紀(jì)初期基層政府財(cái)政困難越發(fā)嚴(yán)重，時(shí)至今日已有近20年，昔日的基層財(cái)政困難變?yōu)樨?cái)政困境。筆者通過(guò)對(duì)既有成果的梳理，發(fā)現(xiàn)大部分成果集中在基層財(cái)政困境形成的原因和對(duì)策的研討上，大體可分為四種觀點(diǎn)：一是從財(cái)力來(lái)源層面，認(rèn)為基層政府供養(yǎng)人口較多的同時(shí)還伴隨著財(cái)源薄弱、稅基窄以及財(cái)政管理能力較弱等問(wèn)題，較少收入對(duì)應(yīng)較大的硬性支出必然會(huì)產(chǎn)生缺口。二是從體制層面，認(rèn)為地方政府沒(méi)有貫徹分稅制而逐步演變?yōu)椤胺皱X制”是導(dǎo)致基層財(cái)政困境的主要原因。三是從政府級(jí)次層面，認(rèn)為目前我國(guó)五級(jí)政府無(wú)論是分稅還是從國(guó)際橫向比較看都屬于級(jí)次過(guò)多，加大了政府間的管理成本，效率也大大降低了。四是從財(cái)政立憲層面，學(xué)者認(rèn)為作為財(cái)政自利的政府，行使經(jīng)濟(jì)人行為規(guī)律，以謀取自身利益最大化為行為目標(biāo)。但這些成果更多關(guān)注于基層財(cái)政困境的形成原因，而對(duì)基層財(cái)政困境本身“是什么”問(wèn)題關(guān)注不夠。“是什么”問(wèn)題在邏輯上具有先在性，只有弄明白了“是什么”，才能更準(zhǔn)確的剖析“為什么”及“怎么辦”。 所以本文主要從“是什么”角度界定基層財(cái)政困境的概念及內(nèi)涵。

一、基層財(cái)政困境的基本含義

所謂財(cái)政，從人類社會(huì)發(fā)展的歷程來(lái)看，是伴隨著國(guó)家公權(quán)力的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，是一種以政府為行為主體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。馬克思、恩格斯關(guān)于財(cái)政曾言：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅”、“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”（馬克思全集，中文第一版）。所謂基層政府，是從整個(gè)政府體系的角度來(lái)界定的，按照各國(guó)政府體系的發(fā)展，一般地將政府分為不同層級(jí)對(duì)應(yīng)不同職能和地位，基層政府也就是最低級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)。

那么，基層政府財(cái)政（簡(jiǎn)稱基層財(cái)政）指的就是以最低級(jí)別政府機(jī)構(gòu)為主體的一種經(jīng)濟(jì)行為。具體而言，從實(shí)際工作上看，基層財(cái)政是指基層政府的一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，即基層財(cái)政部門，它是基層政府的一個(gè)綜合性部門，通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)和資金，以保障基層政府的職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上看，基層財(cái)政屬于政治經(jīng)濟(jì)范疇，是基層政府集中一部分國(guó)民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng)，是以基層政府為主體的社會(huì)資源分配活動(dòng)。

所謂基層財(cái)政困境指的是當(dāng)前我國(guó)基層政府在社會(huì)資源分配活動(dòng)過(guò)程中長(zhǎng)期處于某種反常狀態(tài)之中。這種反常狀態(tài)在收支活動(dòng)方面表現(xiàn)為收不抵支，在政府分權(quán)方面表現(xiàn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，但在政府職能履行方面成績(jī)還算可以，甚至某些地區(qū)公共服務(wù)供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展齊頭并進(jìn)，成果斐然。雖然各地方基層政府叫苦連連，但是無(wú)論是行政指標(biāo)還是基本職能仍能基本實(shí)現(xiàn)（個(gè)別貧困地區(qū)除外），在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。

所以，我國(guó)基層財(cái)政困境的存在某種程度上可稱為財(cái)政界的“困惑”，自1994年分稅之后，中央兩個(gè)比重迅速實(shí)現(xiàn)了提升，地方政府，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是基層政府所擁有的財(cái)權(quán)有名無(wú)實(shí)，所擁有的事權(quán)有實(shí)無(wú)名，但是整個(gè)財(cái)政體系和政府體系卻能正常運(yùn)行，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了令世人矚目的成就，這種現(xiàn)象無(wú)法運(yùn)用當(dāng)前財(cái)政學(xué)理論進(jìn)行解釋，的確讓人十分困惑。

二、基層財(cái)政困境的基本特征

當(dāng)前我國(guó)基層財(cái)政困境主要呈現(xiàn)二個(gè)特點(diǎn)：

一是財(cái)政收入與政府支出的不平衡性。財(cái)政的運(yùn)行過(guò)程有收有支，也就是通過(guò)“收入——支出”之間的互換運(yùn)動(dòng)而推進(jìn)財(cái)政運(yùn)行，因而收入與支出的對(duì)稱性是構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行的一個(gè)重要特征，但是目前我國(guó)基層財(cái)政的這一基本特征已被異化，財(cái)政收入與政府支出嚴(yán)重不平衡，很多縣鄉(xiāng)財(cái)政已淪為“吃飯財(cái)政”，支出難以按照預(yù)算進(jìn)行，而是按照輕重緩急原則來(lái)安排，首要保障社保支出和工資的正常發(fā)放，但即便這樣仍然難以為繼。我國(guó)歷來(lái)就有“以收定支”和“以支定收”的爭(zhēng)論，但不管是哪種情況，都說(shuō)明在財(cái)政運(yùn)行中支出與收入是相互制衡的關(guān)系，也就是要保障收支的平衡。因?yàn)槭罩胶鈫?wèn)題其實(shí)質(zhì)涉及的是政府和企業(yè)與居民之間的關(guān)系，是各階級(jí)、各階層之間利益的關(guān)系。因此，當(dāng)前基層財(cái)政收支不平衡反映出基層政府和企業(yè)與居民之間的關(guān)系存在問(wèn)題，基層財(cái)政運(yùn)行失控，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在某種程度上解釋了為什么我國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展越發(fā)艱難。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“分權(quán)”與財(cái)政上的“集權(quán)”并存。作為政府財(cái)政體系中處于基礎(chǔ)位置的基層財(cái)政，其管轄范圍相對(duì)較小，且直接面對(duì)公共服務(wù)的需求者，這種特征對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有較大的影響，即財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定。從國(guó)際現(xiàn)行財(cái)政體制來(lái)看，一般國(guó)家都采用中央向地方分權(quán)的方式處理政府間關(guān)系，這樣的話基層財(cái)政的實(shí)現(xiàn)可能更多取決于自身的選擇和行為（李森，2009）。而如果采取集權(quán)式財(cái)政體制的話，那么基層財(cái)政可能更多要按照上級(jí)政府的指令和轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)，事權(quán)國(guó)家通過(guò)這種方式來(lái)強(qiáng)化對(duì)基層政府的控制。而目前，我國(guó)基層財(cái)政的情況可以說(shuō)兼顧上述二者。一方面，由于分稅制并沒(méi)徹底貫徹，也就是財(cái)政分權(quán)沒(méi)到基層政府身上，因此受到財(cái)力制約和行政上的集權(quán)管理，基層財(cái)政不得不按照和接受上級(jí)政府的指令與財(cái)力支持，相對(duì)于財(cái)政“集權(quán)”管理 ；另一方面，由于存在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核指標(biāo)，以致基層政府不能單純實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能，必須對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大投入，而上級(jí)政府并沒(méi)有具體指令或常規(guī)財(cái)力支持（除專項(xiàng)財(cái)政政策），這相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“分權(quán)”管理。綜上，基層財(cái)政將經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“分權(quán)”與財(cái)政上的“集權(quán)”并存于一身，這種特殊的體制致使基層政府的支出需求長(zhǎng)期大于收入供給，財(cái)政困境長(zhǎng)期存在。

作者簡(jiǎn)介：閆 婷（1983-），女，遼寧沈陽(yáng)人，財(cái)政學(xué)專業(yè)，博士，現(xiàn)為遼寧行政學(xué)院教師，講師，主要從事財(cái)政政策分析與實(shí)踐研究。