淺議高校預算績效評價的研究現(xiàn)狀與展望

陳野

摘要：在2015年1月1日起施行新的《預算法》中明確要求各單位對預算收支情況展開績效評價，意味著高校建立健全預算績效評價體系進入了實質(zhì)性階段。本文在對高校預算績效評價研究動因分析的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)梳理高校預算績效評價在內(nèi)涵、原則、必要性、評價體系、評價標準、評價方法等方面的研究成果，得出目前研究存在問題并提出相應(yīng)的展望。

關(guān)鍵詞：高校；預算績效評價；現(xiàn)狀與展望

中圖分類號：G640 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-02

一、研究動因

（一）國家政策導向和法律法規(guī)要求是預算績效評價的外因。自2003年黨的十六屆三中全會首次對建立預算績效評價體系提出宏觀要求以來，財政部、教育部為貫徹落實黨中央的決策精神，對預算管理提出了一系列改革措施，兩部門陸續(xù)制定了《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2005〕149號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76號）、《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）、《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財預〔2012〕396號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）。尤其是在2015年1月1日起施行新的《預算法》中明確要求各單位對預算收支情況展開績效評價后，建立健全預算績效評價體系進入了實質(zhì)性階段，財政部、教育部先后出臺了《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》（財預〔2016〕177號）、《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》的通知（教財廳〔2016〕2號）等管理辦法。從上述一系列的制度可以看出，預算績效評價工作的開展已從宏觀走向微觀，從無法可依到有法可依，對預算績效評價的要求越來越高。

（二）高校發(fā)展面臨的困難是預算績效評價的內(nèi)因。隨著經(jīng)濟增速放緩，財政收入增幅也在下滑，政府對高等教育的財政性投入雖然仍會持續(xù)增長，但增速和增幅會放緩、收窄，今后將更強化以資金使用效益為核心的績效評價體系和績效撥款機制。在深化財稅體制改革、推進預算績效管理的大背景下，高校資源配置已從注重投入保障進入注重投入績效的提升期，但是目前高校預算編制的科學性、全面性還不夠，和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合得還不夠緊密，預算的短期性、碎片化現(xiàn)象還比較嚴重，對預算績效的重視程度也不夠，高校如何利用“預算杠桿”平衡和調(diào)節(jié)學校的資源，推動學校內(nèi)涵發(fā)展和人才培養(yǎng)質(zhì)量提高顯得尤為重要。因此在這樣的背景下，應(yīng)將預算績效評價引入預算管理，向內(nèi)部挖潛，建立以提高教育質(zhì)量為導向、以強化資金使用效益為核心的績效管理體系，有利于高校根據(jù)自身情況制定合理的發(fā)展目標與戰(zhàn)略規(guī)劃，有利于高校轉(zhuǎn)變資金分配方式，切實提高資金使用效率，增強資金對高校發(fā)展的驅(qū)動作用。

二、研究現(xiàn)狀

在中國知網(wǎng)以“高校預算績效評價”為檢索詞，跨庫檢索期刊、教育期刊、博士、碩士、國內(nèi)會議、國際會議，期限從2006年到2017年9月，共113條記錄。從圖中可以看出，研究文獻逐年增多，并在2015年后達到最高，說明隨著國家層面政策的導向，理論界和實務(wù)界越來越重視對高校預算績效評價的研究。

（一）研究分類

1.高校預算績效評價的內(nèi)涵

王宏鑫（2012）認為高校預算績效評價是以預算績效為核心，通過制定一系列關(guān)鍵績效指標對預算編制中的決策、過程、結(jié)果進行事前、事中、事后的綜合評價。

王東輝（2016）認為高校預算績效評價以績效評價為核心，重點是預算經(jīng)費的投入產(chǎn)出效益及預算執(zhí)行情況，評價內(nèi)容包括預算編制環(huán)節(jié)的決策評價、預算執(zhí)行的過程評價和決算的結(jié)果評價。

2.高校預算績效評價的原則

王波、汪花明（2012）以平衡計分卡為視角，認為績效評價指標設(shè)計應(yīng)遵循相關(guān)性、科學性、全面性、導向性等原則。

張雯亭（2016）認為高校內(nèi)部預算績效評價應(yīng)遵循差異性、可操作性、科學性和效益性、激勵與約束等原則。

張麗（2016）認為高校預算績效評價必須遵循以下幾個方面的原則：客觀性和系統(tǒng)性相結(jié)合原則、定量指標和定性指標相結(jié)合原則、價值導向性和操作性相結(jié)合原則、可比性和合理性相結(jié)合原則，以便反映高校財務(wù)預算的內(nèi)涵和績效管理的要求。

3.高校預算績效評價的必要性

宋麗平、安寧（2006）認為經(jīng)過一系列的改革措施，高校職能已由簡單的教學與科研轉(zhuǎn)變?yōu)榻虒W、科研、技術(shù)服務(wù)和經(jīng)營活動于一體，高校撥款體制由國家財政單一撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閲液蛡€人合理共同分擔，但與此同時，高校財務(wù)仍然存在經(jīng)濟責任制不到位，財務(wù)工作秩序混亂等問題。因此，為促進高校全面、健康、可持續(xù)發(fā)展，需要建立健全高校預算績效評價體系。

王宏鑫（2012）認為高校預算績效評價有助于高校制定合理的發(fā)展目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、有助于高校提高預算管理能力、有助于轉(zhuǎn)變自己分配方式，提高資金使用效率、有助于建立健全獎懲機制，調(diào)動教職員工積極性，激發(fā)高校發(fā)展的活力。

4.高校預算績效評價的體系

陸萍、吳婧等（2010）在借鑒發(fā)達國家高校實踐的基礎(chǔ)上，將高校預算績效評價體系分為目標層、準則層和指標層，其中準則層包括預算管理績效類、財務(wù)績效類、科研績效類、教學績效類、資源配置績效類和社會績效類六大類。

吳婧、陸萍等（2012）首先在借鑒英國高校績效評價體系和國內(nèi)有關(guān)研究的基礎(chǔ)上，運用平衡計分卡方法，構(gòu)建了包括教學績效、科研績效、財務(wù)績效、資源配置績效和發(fā)展績效五個維度，共計29個具體指標的高校績效預算評價體系；其次，為了最大限度降低指標選擇的主觀影響，增強評價體系的科學性和合理性，根據(jù)專家意見，并運用概率統(tǒng)計方法對初選的29指標進行重要性和相關(guān)性分析，最終確定24個指標作為最終績效評價指標。

劉從兵（2012）采用層次分析法將高校預算績效評價體系分為目標層、準則層和指標層。根據(jù)3E原則（經(jīng)濟性、效率性、有效性），并按照資金流動過程，將準則層分為辦學條件類、管理水平類、產(chǎn)出效益類、發(fā)展?jié)摿︻愃念愔笜恕Ｆ渲修k學條件類指標具體包括師生比、生均固定資產(chǎn)、生均經(jīng)費；管理水平類指標包括專職教室比、公用經(jīng)費比、教學科研比；產(chǎn)出效益類指標包括學生就業(yè)深造率、人均科研經(jīng)費、經(jīng)營收入比；發(fā)展?jié)摿︻愔笜税ǜ呒壢瞬疟取⒆曰I經(jīng)費比、資產(chǎn)增長比。

王東輝（2016）認為預算績效評價指標體系的構(gòu)建原則包括可理解性、科學性、全面性、可行性。首先，按照層次分析法將指標體系分為目標層、準則層和方案層；其次，按照平衡計分卡的思路，將準則層分為財務(wù)、內(nèi)部管理、學習成長、發(fā)展四個方向；最后，運用關(guān)鍵績效指標方法，將方案層量化為24個指標，具體為：財務(wù)維度包括預算收入調(diào)整率、預算支出調(diào)整率、收入預算總完成率、資產(chǎn)增長率等7個指標，內(nèi)部管理維度包括生均教學經(jīng)費、師生比、教學支出占總支出比率、設(shè)備購置費占總支出比率等8個指標，學習成長維度包括人均承擔立項課題數(shù)、人均SCI論文數(shù)、人員培訓經(jīng)費占總支出比率等5個指標，發(fā)展維度包括第一志愿報考率、錄取人數(shù)增長率等4個指標。

彭秋蓮（2016）認為由于高校預算績效評價具有目標多元和復雜程度高的特點，在評價指標體系設(shè)計時，采用平衡計分卡和關(guān)鍵績效指標相結(jié)合的方式具有更強的適應(yīng)性。高校預算績效評價指標體系具體包括定性指標和定量指標，其中定性指標由目標完成程度、目標合理性、組織管理能力、發(fā)展創(chuàng)新水平等六大指標，定量指標由基本共性指標（包括資金到位率、資金使用率、資金節(jié)支率等9個指標）和關(guān)鍵績效選定指標（包括基本支出、科研類、設(shè)備購置、學科建設(shè)、人事類五大類別）組成。

5.高校預算績效評價的標準

陸萍、吳婧等（2010）認為從可以借鑒企業(yè)績效的評價標準，高校可以選擇歷史值、計劃值、同行平均值或先進值作為自身的績效評價標準，但是由于各高校規(guī)模和自身定位的不同以及國家主管部門尚未制定統(tǒng)一的評價標準。

張雯亭（2016）認為評價標準的選擇是高校預算績效評價體系構(gòu)建的關(guān)鍵，并從以下三個方面展開論述：一是標準來源，高校應(yīng)在參照國家有關(guān)文件要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實際和發(fā)展規(guī)劃來選擇績效標準；二是標準包含的內(nèi)容，依據(jù)評價的對象將標準分為三個層級，層層細化；三是不同標準的比例設(shè)定，因沒有統(tǒng)一的設(shè)定標準，高校可以結(jié)合自身的辦學定位、規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略等因素，設(shè)立選定評價標準的各自權(quán)重，并可根據(jù)情況的變化對其進行動態(tài)調(diào)整。

連丞（2016）選用歷史標準和社會標準雙重指標，對CS學院的預算績效在財務(wù)績效、顧客績效、內(nèi)部運營績效、成長與發(fā)展績效和綜合績效等五個方面進行評價，進而使評價結(jié)果在橫向和縱向兩個方向都能得到運用。

6.高校預算績效評價的方法

宋麗平，安寧（2006）認為根據(jù)高校預算績效評價的特點，應(yīng)該采用功效系數(shù)法、隸屬度賦值法和平衡計分卡法。其中功效系數(shù)法作為定量評價的方法，有以下優(yōu)點：一是滿足多指標綜合評價高校預算績效的需要；二是減少因采用單一評價標準帶來的評價結(jié)果偏差；三是適用于手工和計算機環(huán)境下的計分。隸屬度賦值法作為定性評價的方法；平衡計分卡法是將定量評價和定性評價相結(jié)合的方法。

王東輝（2016）認為平衡計分卡、關(guān)鍵績效指標和層次分析法是在績效評價管理中三種基本工具。其中平衡計分卡強調(diào)績效評價戰(zhàn)略目標與評價內(nèi)容相結(jié)合，強調(diào)預算編制、執(zhí)行、決算全過程的綜合評價；關(guān)鍵績效指標主要強調(diào)預算績效評價指標體系中關(guān)鍵指標的選取、計算和分析。

（二）研究述評

通過對上述文獻的梳理，一是研究重點集中，可以發(fā)現(xiàn)研究人員對高校預算績效評價的必要性、內(nèi)涵、原則和方法等已經(jīng)形成共識，近幾年研究內(nèi)容主要集中在如何構(gòu)建預算績效評價體系；二是研究內(nèi)容不完整，在預算績效評價體系的構(gòu)建上，基本形成了以平衡計分卡、層次分析法和關(guān)鍵績效指標為主的構(gòu)建方法，但是在具體指標選擇時，注重理論層面的因素，缺乏對指標數(shù)值獲取難易程度的關(guān)注；在確定具體指標權(quán)重時，多采用個人經(jīng)驗、專家調(diào)查問卷或?qū)哟畏治龇ǖ戎饔^賦值法，缺乏對指標賦權(quán)的系統(tǒng)研究；指標設(shè)計多是針對具體學校，缺乏廣泛的適用性。三是重理論輕實務(wù)。目前的研究多停留在理論層面，缺乏在實證方面的廣泛應(yīng)用。

三、研究展望

基于上述研究存在的問題，未來的研究可以從以下方面開展：

一是提高評價體系的實用性。對高校預算績效評價研究的最終目的是將研究成果應(yīng)用于實際，為高校提供可操作的評價體系。首先，采用案例研究方法，選取大量樣本，對高校的預算績效進行評價，同時根據(jù)樣本高校的實踐反饋，不斷改進預算績效評價體系。其次，高校為謀求發(fā)展，各自定位不同，為更加合理的評價高校預算績效，可以按照教學型、研究型、應(yīng)用型等類別，設(shè)計出適合特定高校的預算績效評價體系。

二是增強評價體系的科學性。首先，完善評價層次研究，加強外部利益相關(guān)者層次的研究；其次，完善評價機制研究。評價原則、評價內(nèi)容、評價體系、評價方法和評價標準是有機整體，應(yīng)從整體的角度出發(fā)，做好高校預算績效評價的系統(tǒng)性研究。

參考文獻：

[1]陸萍，吳婧.高校預算績效評價的方法探析[J].財會通訊，2010（12）.

[2]王宏鑫.高校預算績效評價研究[D].南京林業(yè)大學，2012.

[3]張雯婷.我國高校預算績效評價的應(yīng)用現(xiàn)狀思考[J].高教論壇，2016（29）.

[4]連丞.高校預算績效評價體系研究[D].湖南師范大學，2016.

[5]彭秋蓮，楊運東.高校預算績效評價機制的構(gòu)建[J].財會月刊，2016（13）.

作者簡介：陳 野（1985-），男，江蘇宿遷人，南京工程學院財務(wù)處會計師，碩士研究生，主要從事高校財務(wù)管理研究。

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究項目，課題名稱：高校預算績效評價機制創(chuàng)新研究，課題編號：2016SJA30007。