瀾滄江一湄公河合作機制：動力、特點和前景分析

摘要：瀾滄江一湄公河合作機制（簡稱瀾湄合作機制）從提出到形成經歷了不到兩年的時間，卻已經建立了相當完備的合作架構。瀾湄合作機制是在中國與部分東盟國家關系持續發展過程中的新增長點，反映了各國的外交理念、政策和重點發展方向，以及優化次區域外交環境和架構的愿望，必將促進各國擴大合作的范圍、議題和功能。瀾湄合作機制符合本地區合作的現有規范，與大湄公河次區域合作機制相互包容和補充，將更趨完善和健全。瀾湄合作機制是中國周邊外交政策的具體實踐，但需要妥善處理與現有大湄公河次區域合作機制和中國—東盟（10+1）合作框架等合作機制的關系，其他大國與湄公河次區域國家之間合作機制的關系以及瀾湄合作機制內部各成員國之間在合作議程選擇上的差異等，顯示出瀾湄合作機制的獨特優勢。瀾湄合作機制建設不斷取得新成績，將推進命運相連、政治互信、經濟共進、社會文化共生的瀾湄共同體不斷從構想成為現實。

關鍵詞：瀾湄合作機制；中國—東盟關系；次區域合作；共同體建設

瀾滄江一湄公河合作機制（簡稱瀾湄合作機制）是瀾滄江一湄公河沿岸國家利用地緣臨近的先天優勢推進次區域合作的產物，是地區一體化在次區域范圍內的具體體現。瀾湄合作機制從倡議到建立用了不到兩年的時間，進展迅速，反映了區域內各國加強合作的強烈愿望。2014年11月13日，第17次中國—東盟領導人會議在緬甸首都內比都舉行，中國國務院總理李克強指出，中國愿積極響應泰國的倡議，探討建立瀾滄江一湄公河對話合作機制。2015年4月6日，首次瀾滄江一湄公河對話合作外交高官會在中國北京舉行。2015年8月21日，第二次瀾滄江一湄公河合作高官會在泰國清萊舉行。2015年11月12日，瀾滄江一湄公河合作首次外長會在中國云南景洪舉行，正式啟動瀾湄合作進程，瀾湄合作機制正式建立。2016年2月24日，瀾滄江一湄公河合作第三次高官會在中國海南三亞舉行。2016年3月23日，瀾湄合作機制首屆領導人會議在中國海南三亞舉行，中國國務院總理李克強提出了促進瀾湄合作的四個導向、四點建議、三大支柱和五個優先領域。2016年12月23日，瀾滄江一湄公河合作第二次外長會在柬埔寨暹粒舉行，審議通過了《瀾湄合作第二次外長會聯合新聞公報》《首次領導人會議成果落實進展表》和《優先領域聯合工作組籌建原則》等3份重要成果文件。2017年12月15日，瀾滄江一循公河合作第三次外長會在中國云南大理舉行，發表了《瀾湄合作第三次外長會聯合新聞公報》，宣布了《瀾湄合作專項基金首批支持項目清單》，宣布建立“瀾湄合作熱線信息平臺”，發布了《首次領導人會議和第二次外長會成果落實清單》。2018年1月10日，主題為“我們的和平與可持續發展之河”的瀾湄合作第二次領導人會議在柬埔寨首都金邊舉行，發表了《瀾湄合作第二次領導人會議金邊宣言》，為瀾湄合作機制指明了未來十年的發展進程。隨著瀾湄各國互動程度的增強和活動的增多，越來越多的問題可能也會逐漸呈現出來，推動著瀾湄合作機制逐步完善和發展，進一步提升次區域合作的效率和效能。

瀾滄江一湄公河合作機制的動力分析

瀾湄合作機制是在以中國為代表的東亞經濟體維持快速增長，以及中國與東盟國家關系保持迅猛發展的過程中產生的。為了維持這種發展勢頭，中國與東盟國家一直在尋求新的增長點。近年來，中國與東盟國家落實自由貿易協定、完成了自由貿易區升級版的談判，正在與印度、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭等國家談判建立區域全面經濟伙伴關系，形成更大范圍內的區域整合態勢。中國與東盟國家正在落實《〈中國—東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言〉第三份行動計劃（2016～2020）》，將“2+7合作框架”升級為“3+X合作框架”，積極推動與東盟國家商簽睦鄰友好合作條約，進一步提升中國—東盟戰略伙伴關系，維護地區的和平、穩定與發展。

瀾湄合作機制的建立是與中國總體外交理念和周邊外交政策一脈相承的。中國歷來重視發展與周邊鄰國的友好關系，努力踐行“睦鄰外交”的政策方針，并不斷取得顯著成就。2013年，中國新一屆領導人執政以來，提出了一系列新的外交理念和政策倡議，其中最值得關注的是將周邊外交置于中國總體外交布局中“重中之重”的位置，上升到與大國關系同等重要的地位。2013年10月，“周邊外交工作”座談會召開，這在中國外交史上可謂是空前的，體現了中國領導人對周邊工作的高度重視，其主要原因在于，許多全球性大國特別是美國已經參與到以東盟為核心的中國周邊地區合作架構中來（如東盟地區論壇、東盟—美國（10+1）和東亞峰會等機制）。由此，中國促進瀾湄合作機制的建立在某種程度上正是迎合了東亞地區引領全球經濟發展、促進中國與周邊國家進一步整合的需要。湄公河沿岸國家與中國“共飲一江水”，理應成為中國周邊外交政策（特別是針對更具便利性的東南亞方向）取得“早期收獲”的合作區域。

瀾湄合作機制的建立體現了當前中國周邊外交架構的優化。從中國周邊上看，在東北亞方向上主要有中日韓領導人會晤機制，會晤輪流在3國舉行，在韓國設有秘書處，屬于以政治為引領、以經濟為主題，同時兼顧文化的綜合性合作機制。然而，討論朝鮮半島核問題的“六方會談”會晤機制至今仍處于休眠狀態，難以恢復。在中亞方向上主要有上海合作組織，最初主要集中于反、防“恐怖主義、極端主義和分離主義”3股勢力等安全議題上，近年來，隨著合作廣度和深度的增加、各國之間的互信程度的增強，推進地區安全形勢總體穩定，逐漸增加了經濟合作與文化交流等議題，正朝著綜合性合作機制的方向建構。從南亞方向來看，中國只是南亞合作聯盟的觀察員國，孟中印緬經濟走廊和中巴經濟走廊建設仍處于可行性研究階段，未取得明顯進展。從東南亞方向來看，中國與東盟及其成員國的關系在近年來取得了較大進展，合作共贏已經成為各國推進地區整合的基礎和習慣。然而，總體上看，現有的許多合作架構仍然處于軟機制狀態，難以彰顯出中國周邊外交的積極性，也限制了中國與部分東南亞國家發展更為緊密的關系。瀾湄合作機制在一定程度上可以被視為中國在東南亞方向實現外交突破的優先選擇。

瀾湄合作機制的建立體現了次區域合作的重要性。近年來，為了爭取與發展勢頭仍然強勁的東南亞國家進行合作，許多大國也加入了大湄公河次區域合作進程。例如，美國前國務卿希拉里·克林頓在2009年7月提出“湄公河下游倡議”，以加強美國與柬埔寨、老撾、泰國和越南在環境、衛生、教育和公共基礎設施等方面的整體合作與能力建設。2013年，“湄公河下游倡議”接納緬甸為正式成員。2010年5月12日，湄公河委員會與密西西比河委員會簽署了一項結為“姐妹河”的合作協定，旨在改進跨境水資源管理。日本則借助亞洲開發銀行等加強與“大湄公河次區域合作”的合作，并在2007年推出《日本一湄公河地區伙伴關系計劃》。印度在2000年就提出“湄公河一恒河合作倡議”，試圖進一步推進其“東望（Look East）”戰略向“東做（Do East）”和“東在（Be East）”戰略轉變。另外，澳大利亞和韓國等國也加強了在中南半島的戰略存在。在這種情況下，中國要發揮出自身獨特的位置和能力優勢，就不能僅僅依賴大湄公河次區域合作機制，而是要在加強與既有機制合作的同時彌補既有合作的不足，彰顯中國“奮發有為”周邊外交的獨特作用。

瀾湄合作機制的建立反映了中國周邊外交的重點發展方向。湄公河沿岸國家都是中國的全面戰略合作伙伴，總體上與中國在各領域的合作關系較為密切，認同感也較強，正是中國“親、誠、惠、容”周邊外交理念最方便得以實踐以及表現得尤為明顯的地方。近年來，湄公河沿岸國家政治社會形勢整體上較為穩定，經濟已經進入快速發展時期，但也面臨著許多結構性的矛盾和挑戰，需要加強與其他國家的合作，形成集體力量，才能實現體制機制的結構性和經濟的可持續增長。從發展的角度來看，中國與湄公河沿岸國家關系的發展已經形成了較為牢固的基礎。中國正在與泰國和老撾建設貫通中南半島南北的高速公路，也在積極推進泛亞鐵路在東南亞的建設和運行，促進這些國家之間在交通運輸基礎設施上的互聯互通。中緬油氣管道已經建成、投入運行并取得成效，這對中緬兩國經濟發展和人民生活水平的提高發揮了相當積極的作用，可謂是中國與湄公河沿岸國家在促進合作方面成功的典型共贏案例。隨著中國和湄公河沿岸國家經濟的發展，各領域合作的需求將越來越大。在這種情況下，瀾湄合作機制可謂是中國增強與東南亞國家關系的及時而正確的反應。

瀾湄合作機制顯示出中國與湄公河沿岸國家合作范圍的擴大和功能的協調。目前的大湄公河次區域合作機制都難以體現出中國與東盟合作的全面性，現有的合作機制基本上都局限于湄公河次區域，沒有擴散到更廣泛的范圍中去。中國雖然是大湄公河次區域委員會的成員，參與了其幾乎所有的項目和活動，提供了相當多的公共產品，但中國的貢獻與作用還是難以突出地體現出來，中國也難以從這些合作項目中獲得切實的好處。另一方面，針對瀾滄江一湄公河上下游沿岸國家關于水文、環境、漁業和航運等方面的關切與合作缺乏比較有效的協調機制，國際社會忽視了河流上下游需要“一盤棋統籌”的機理性問題，容易有將責任推給有實力的國家、忽視下游國家在這些問題上治理能力不足的傾向。瀾湄合作機制不僅有助于促進中國與湄公河沿岸國家的合作，更為重要的是將中國西南地區的發展與湄公河沿岸國家的發展更加緊密地結合起來了，形成內外統籌的合作態勢，促進了相互關切的命運共同體意識，也為有關各國為共同目標而努力提供了強勁的動力。

瀾滄江一湄公河合作機制的基本特征

從瀾滄江一湄公河合作兩次外長會及其發表的聯合公報上看，瀾湄合作機制的未來建設主要具有以下幾個特征：

首先，瀾湄合作機制建設符合地區合作的現有規范。從態勢上看，東亞地區各種多邊合作機制都強調共商、共建和共享。無論是東盟還是東盟+1機制，其組織原則的基礎都是所謂的“東盟方式”，即強調功能和地位上的平等性、尊重《聯合國憲章》和國際法原則的現代性、多邊決策過程的共識性、行動上的協調性以及執行上的自愿性等。而瀾滄江一湄公河合作機制不僅強調湄公河沿岸的東盟國家之間是平等的，更強調中國與這些國家也是完全平等的。

泰國外交部部長敦表示，在6國攜手推動的瀾湄合作機制中，各國都是平等的合作伙伴，這是各國合作的政治基礎，也是瀾滄江一湄公河合作機制得以建立的前提和保障。只有如此，瀾滄江一湄公河合作機制才能促進各國間的互信和睦鄰友好，才能與地區中其他相似的多邊合作機制相兼容，得到其他國家的理解和支持。更為重要的是，與東盟成員在地理上分為陸地國家和海洋國家的情況不同，中國與湄公河沿岸國家在地理特征上更為相似，從這個角度上看，開展合作也會更為便利。

其次，瀾湄合作機制與湄公河現有合作機制相互包容和補充。湄公河次區域的現有合作機制主要有亞洲開發銀行在1992年發起建立的大湄公河次區域經濟合作（GMS）、1996年6月17日建立的東盟一湄公河流域開發合作（AMBDC）、1995年4月成立的湄公河委員會（MRC）（前身為1957年成立的湄公河下游調查協調委員會）和2003年11月成立的伊洛瓦底江、湄南河及湄公河經濟合作戰略組織（ACMECS）。瀾滄江一湄公河合作機制在地域上與這些機制相銜接，在議題上相一致，在宗旨上相似，體現了各方促進瀾滄江一湄公河地區合作的積極愿望。2018年1月10日，中國國務院總理李克強在出席瀾滄江一湄公河合作第二次領導人會議時也指出：“瀾湄合作不會取代其他次區域合作機制，完全可以與大湄公河次區域經濟合作等機制相互促進、協調發展。”未來，瀾湄合作將繼續秉持開放包容的精神，與本地區現存合作機制相互補充、相互促進、并行不悖、協調發展，發揮各自優勢，共同推進次區域發展繁榮。

再次，瀾湄合作機制涉及的議題相當廣泛。瀾湄合作概念文件表明，各國決定在政治安全、經濟和可持續發展、社會人文三大重點領域開展務實合作。從政治安全上看，主要是通過加強各國議會、政黨和民間團體的交流，深化各國之間的理解、互信和睦鄰友好。從經濟和可持續發展上看，主要是擴大貿易與投資，改善互聯互通，促進水資源合作，加強水資源管理、投資貿易與金融服務、扶貧、公共衛生和基礎設施等領域的合作，促進各成員國經濟社會發展和可持續增長，縮小湄公河次區域國家間的發展差距。從社會人文上看，主要是加強在媒體、智庫、婦女與青年等領域的人員交流，以及在旅游、職業培訓、聯合執法和科技等領域的合作。各方希望通過將瀾湄合作機制建設成為各方共商、共建、共享的次區域合作平臺，共同打造更為緊密、互利合作的瀾湄共同體。瀾湄合作本著先易后難、循序漸進的原則逐步向前推進，根據現階段次區域的實際情況和發展需求，從互聯互通、產能合作、跨境經濟合作、水資源合作、農業和減貧合作5個方向的優先領域開展推進，提供政策、金融、智力3個方面的重要支撐，以項目為主導，著重抓好落實。

近兩年來，瀾湄合作首次領導人會議確定的“3+5合作框架”已經取得了顯著進展，不斷拓展新領域的合作，符合合作6國的共同需要。2018年1月10日，中國國務院總理李克強在瀾滄江一湄公河合作第二次領導人會議上發表講話時，就瀾湄合作未來的發展提出做好水資源合作、加強水利設施建設等產能合作、拓展農業合作、提升人力資源合作和推動醫療衛生合作等5個建議，并提出，合作各方應當與時倶進，在鞏固現有“3+5合作框架”的基礎上，拓展數字經濟、環保、衛生、海關和青年等領域的合作，逐步形成“3+5+X”合作框架這個建議得到了湄公河沿岸5國領導人的積極響應。此次會議發表了《瀾湄合作五年行動計劃》，其中包含了20多個合作領域，遠遠超出“3+5”的范疇。隨著《瀾湄合作五年計劃》的落實，“3+5+X”的合作框架會得到進一步確立。

第四，瀾湄合作機制將更趨完善和健全。自提出以來，瀾湄合作機制在準備過程中已經舉辦了兩次高官會和兩次外長會，并在2016年3月舉行了瀾湄合作首次領導人會議，建立了多層次的瀾湄合作架構。因此，隨著瀾湄合作進程的逐漸深入，特別是45項早期收獲項目和13個倡議取得實質進展，以及5個優先領域的聯合工作組等籌建有序推進，指導各方在具體領域開展合作。當前，合作各方已經搭建起領導人會議、外長會、高官會和工作組會四級會議機制。這樣一來，瀾湄合作機制各領域、各層次的合作項目都將具有完備的制度保障和政策支持，推進取得各方都比較滿意的實效。例如，從現有機制發展的情況來看，各方將會努力在既有共識的指導下，讓早期收獲項目促進各方實際利益的獲得，特別是在經濟合作領域取得突破。如果瀾湄合作機制能夠每年定期舉行領導人會議，則會更有力地推進各項合作的進展，為次區域合作提供最可靠的保證。在這種情況下，瀾湄合作機制將超越現有的湄公河次區域合作，建立常設秘書處等固定機構，最終形成具有國際法人地位的國際組織。

瀾滄江一湄公河合作機制的發展前景

瀾湄合作機制的建立對未來中國對東南亞方向的周邊外交將具有十分重要的戰略意義。首先，中國西南邊疆省區將迎來更多開放、合作和發展的機遇，在一定程度上，瀾湄合作將為中國的西部大開發提供強大助力，在發展與周邊國家的基礎設施互聯互通合作等方面，促進中國邊疆省區的經濟發展，進而縮小中國東西部發展的差距。其次，中國與湄公河流域國家的相互依存程度將大大提高，瀾湄合作將有利于促進國家間關系的發展和區域內的和平與繁榮。中國與湄公河沿岸國家已經解決了陸地邊界問題，瀾湄合作機制內的各領域合作必然會進一步加強彼此之間的溝通和了解，加上既有的合作基礎，瀾湄合作共同體的建立將順理成章。再次，瀾湄合作將使中國與東盟關系有更大的提升。當前，東盟的發展面臨內部發展不平衡的巨大挑戰，而瀾湄合作將促進湄公河流域相關欠發達國家的經濟和社會發展，對促進東盟內部整合、提升中國—東盟關系及雙邊合作的質量具有積極意義。

同時，在實踐中，瀾湄合作機制也會遇到一些挑戰：

第一，如何妥善處理瀾湄合作機制與現有大湄公河次區域多個合作機制的關系。《瀾滄江一湄公河合作首次外長會聯合新聞公報》和《瀾滄江一湄公河合作首次領導人會議三亞宣言》都表示，瀾湄合作機制將與大湄公河次區域經濟合作（GMS）、東盟一湄公河流域開發合作（AMBDC）和湄公河委員會（MRC）等現有次區域合作機制相互補充、協調發展，共同推進區域一體化進程。然而，瀾湄合作機制將合作地域擴大了，這就意味著合作的性質和內容也會有所不同。瀾湄合作機制與大湄公河次區域經濟合作在組織成員和規范上完全一樣，兩者未來的關系將更為微妙。大湄公河次區域經濟合作的倡議者和協調者都是亞洲開發銀行，在議程規劃和議題設置上往往會受到亞洲開發銀行的影響，難以體現出相關國家的實際情況和具體需求，取得的成效也較為有限，瀾湄合作機制則明顯有別于大湄公河次區域經濟合作的架構。瀾湄合作機制的發展將會對其他幾個次區域合作機制的發展形成沖擊。

第二，如何處理瀾湄合作機制與中國—東盟（10+1）合作框架的關系。中國國務院總理李克強在瀾滄江一湄公河首次領導人會議上表示，瀾湄合作機制是對中國—東盟合作框架的有益補充，有利于促進成員國經濟社會發展，縮小發展差距，構建中國—東盟全方位合作升級版。《瀾滄江一湄公河合作首次領導人會議三亞宣言》表示，瀾湄合作機制將秉持開放包容的精神，與東盟共同體建設優先領域和中國—東盟合作全面對接。2018年1月11日，中國國務院總理李克強在瀾滄江一湄公河第二次領導人會議上再次強調，瀾湄合作三大支柱與東盟共同體建設三大支柱高度契合，有利于縮小東盟內部發展差距，助力東盟一體化進程。從合作機制層面來看，瀾湄合作機制與中國—東盟（10+1）合作框架的關系就非常微妙，似乎是平級的關系。如果瀾湄合作機制是在中國—東盟合作框架之下，即意味著未來每屆領導人會議應當在東盟輪值主席國或在中國—東盟關系協調國舉行。由于湄公河沿岸國家并不總是擔任東盟輪值主席國，前一種選擇并不現實，后一種選擇則具有更大的靈活性。然而，這也存在一個問題，即以往的此類會議在一般情況下都局限于高官會或聯合工作組會議，很少達到部長級層面以上。瀾湄合作機制的領導人會議形成機制化，并不是在中國—東盟合作框架之下，而是采用大湄公河次區域合作機制那樣的模式，單獨舉行各層級的會議。由此可見，瀾湄合作機制雖然只表現在次區域層面上，卻體現出中國對湄公河沿岸國家更加積極的外交政策新傾向，必然會對中國—東盟合作框架造成一定的沖擊。

第三，如何處理瀾湄合作機制與其他大國與湄公河次區域國家之間合作機制的關系。目前，東盟非常關切其在東亞地區多邊合作中的核心與主導地位，擔心其在這些合作機制中的發言權和主動性遭到削弱。例如，美國倡議建立和推進“美國一東盟峰會”，在東盟國家和美國輪流舉辦峰會，體現美國與東盟的平等地位，就遭到了部分東盟國家的強烈不滿。后來，隨著美國加入東亞峰會，美國一東盟峰會也成為東盟+1峰會的一部分，美國也委婉地認可了東盟在這些系列機制中的主導地位美國雖然提出了“湄公河下游倡議”，但其組織機制沒有達到領導人的層級，而且基本上是在東盟國家中舉行會議的。如果瀾湄合作機制舉行領導人定期會議，且輪流在各成員國之間舉行，即使在次區域的層次上，也有可能會讓部分東盟國家擔心這會削弱東盟在東亞地區合作中的主導作用。

第四，如何處理中國與湄公河沿岸國家在合作議題上的差異？湄公河沿岸國家更多地是關注瀾湄合作如何能夠促進本國的基礎設施建設，如何能夠促進次區域整合、上下游水資源開發與利用以及環境保護等具體的問題，而在中國的期待中，瀾湄合作的范圍、領域和內容更為廣泛。從國家需求的角度來看，湄公河沿岸國家之間在產業結構上具有一定的相似性，并呈現出一定的競爭性，都明確希望中國提供更多的能夠促進次區域合作的公共產品以有利于本國的經濟發展和人民生活水平的提高。然而，近年來，這些國家在改善福利和保護環境孰先孰后的問題上瞻前顧后，在一些國內外非政府組織的監督和敦促下，在經濟發展和環保等問題上遭受來自一些國內外非政府組織的壓力和挑戰。因此，湄公河沿岸國家雖然有強烈的合作意愿，但在保護切實利益方面可以說仍然是保守的，這在一定程度上影響了合作的深度。

結語

瀾湄合作機制的提出和形成，反映了合作各方推動次區域合作的共同愿望，也是中國在“一帶一路”倡議下創新合作模式和機制建設上所取得的積極成果。雖然湄公河沿岸國家都具備一定的發展潛力，但是，單純地依賴東盟國家獲得合作的持續性動力是不現實的。作為區域性大國，中國有責任為次區域合作提供更多的公共產品。湄公河沿岸國家也意識到，即使是在推進區域全面經濟伙伴關系（RCEP）的過程中，中國也會是提供公共產品最多的一方。未來，瀾湄合作機制將根據《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《瀾滄江一湄公河合作首次領導人會議三亞宣言》《瀾滄江一湄公河國家產能合作聯合聲明》《瀾湄合作第二次領導人會議金邊宣言》《瀾滄江一湄公河合作五年行動計劃（2018～2022）》和《瀾湄合作第二批項目清單》等政策文件，與中國—東盟合作機制以及其他湄公河次區域合作機制相互補充，以瀾滄江一湄公河的水資源合作為核心，優先推進基礎設施建設，推進互聯互通的一體化，以互補互利為動力，推動各國產能合作，促進經濟發展，構建互補共贏的次區域跨境產業集群和產業鏈，促進瀾湄地區（而不僅僅是湄公河次區域）的和平與繁榮，形成命運相連、政治互信、經濟共進、社會文化共生的瀾湄共同體。