我國地方政府公共危機決策能力提升研究

周永新

摘要：進入新世紀以來，受國內(nèi)外各種因素影響，我國公共危機事件日益增多，嚴重威脅社會和諧與經(jīng)濟發(fā)展，作為公共危機的主要決策者，政府的決策能力對公共危機的應(yīng)對與化解有著至關(guān)重要的作用。文章基于此，首先概述了公共危機決策能力的內(nèi)涵與構(gòu)成，繼而指出了地方政府公共危機決策能力中存在的問題，最后就如何提升地方政府公共危機決策能力提出了針對性的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府 公共危機 決策能力

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）05-0232-02

改革開放四十年來，我國取得了舉世矚目的成就，不僅經(jīng)濟體量一躍成為世界第二，經(jīng)濟質(zhì)量更是不斷提升。但在高速發(fā)展的同時，不少社會問題也日益凸顯，典型的有征地拆遷補償問題、城市治理問題、環(huán)境污染問題、醫(yī)療養(yǎng)老問題、子女教育問題等。因此類社會問題而導(dǎo)致的公共危機已然成為危害社會穩(wěn)定的重要因素。公共危機具有突發(fā)性、擴散性、破壞性，特別是在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天，細微的社會問題如果處理不當，很容易釀成巨大的社會矛盾，導(dǎo)致公共危機。因此，提升地方政府公共危機決策能力，不僅是構(gòu)建和諧社會的必然要求，同樣是維持政府公信力，提升政府執(zhí)政能力的客觀需要。

一、 地方政府公共危機決策能力概述

公共危機是危機的一種形態(tài)，在很多語境下，危機和公共危機的內(nèi)涵以及使用方式相通。當然，與公共危機并列的還有國際危機、企業(yè)危機乃至個人危機等。公共危機事關(guān)公共利益，是公共利益受到威脅或者社會價值觀念以及運行功能受到嚴重挑戰(zhàn)時的一種狀態(tài)，其關(guān)注點多為公共安全、公共秩序、公共財產(chǎn)等，在很多時候可以與突發(fā)事件的概念互用。常見的公共危機類型有自然災(zāi)害型、利益失衡型、權(quán)力異化型等數(shù)種。公共危機具有突發(fā)性、迫切性，急需當政者作出合理的決策，以防止危機的擴散與惡化。因此，公共危機決策能力就顯得極為必要。公共危機決策能力指決策主體，在一定的約束條件下，為了控制危機的蔓延而制訂并實施危機處理方案的能力。與常規(guī)決策相比，危機決策不僅難以嚴格按照程序開展，且必須因地、因時地予以調(diào)整。就當前地方政府公共危機決策現(xiàn)狀來看，決策能力至少需要包括風(fēng)險信息分析研判能力、危機應(yīng)對預(yù)案制定能力、靈活應(yīng)變與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等。

二、 地方政府公共危機決策能力存在的問題

（一） 公共危機決策風(fēng)險意識薄弱

當前，我國進入高風(fēng)險社會，各種不同的公共危機潛藏于社會表面之下，一旦導(dǎo)火索點燃，便很可能爆發(fā)。對此，地方政府作為公共危機管理者，必須具有相應(yīng)的風(fēng)險意識，能夠在危機爆發(fā)前以及危機狀態(tài)尚未擴大前，及時有效地采取抗風(fēng)險措施，盡可能降低危機的范圍以及影響。但很少政府能夠做到此點，就以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，不少地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在好大喜功的問題，存在重大生產(chǎn)安全隱患，但政府并沒有重視，容易引發(fā)各類安全事故，導(dǎo)致公共危機。在社會轉(zhuǎn)型不斷深入的今天，群體性事件發(fā)生的頻率與規(guī)模日益增加。很多群體性事件在大規(guī)模爆發(fā)之前已經(jīng)有一定的苗頭，此時，政府如果具備較高的危機意識與風(fēng)險意識，及時有效地與群眾展開溝通，傾聽群眾的意見，開誠布公地與群眾討論，便能夠?qū)⒐参C消解于萌芽狀態(tài)。但顯然，大部分地方政府對此類公共危機缺乏足夠的風(fēng)險意識，不重視乃至漠視人民群眾的合理訴求，當公共危機爆發(fā)后，又意圖沿用傳統(tǒng)的堵塞方式來處理，往往都是治標不治本。

（二） 公共危機決策人員素質(zhì)偏低

各級政府是公共危機決策的主體，各級政府主要負責人以及政府各部門的主要負責人承擔著公共危機決策的主體責任，但恰是公共危機的決策人員存在著嚴重的素質(zhì)欠缺現(xiàn)象，在公共危機風(fēng)險信息的研判分析上，公共危機應(yīng)對方案的決策執(zhí)行上以及公共危機處理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上多有不足。首先，決策人員責任心不強。個別決策人員對公共危機的呈現(xiàn)形態(tài)以及后果缺乏深刻的認知，也沒有將公共危機與自身的職責聯(lián)系起來，在決策中存在著敷衍塞責的現(xiàn)象；其次，個別決策人員心理素質(zhì)較差，一些基層負責人在面臨公共危機時，首先想到的是撇清責任，在危機決策中存在舉棋不定，害怕?lián)煹默F(xiàn)象，容易錯過危機解決的最佳時機，使小矛盾釀成大危機；最后，決策人員專業(yè)能力不高。公共危機處理需要很強的專業(yè)技能，而很多決策人員在這方面缺乏必要的培訓(xùn)，處理中仍然沿用既有模式，效果一般。

（三） 公共危機決策信息系統(tǒng)滯后

在公共危機決策中，信息是最為基本，也是最為主要的資源。與危機有關(guān)的全面、真實、及時的信息，是保障政府公共危機決策科學(xué)性的前提條件與必然要求。特別是當今社會，正處于信息爆炸的時代，網(wǎng)絡(luò)傳媒的興起極大地改變了信息的傳播方式，信息由傳統(tǒng)意義上的單中心傳播向多中心傳播轉(zhuǎn)變，由此帶來的結(jié)果便是，一方面，強大的傳播功能使得任何信息一經(jīng)披露便能迅速在全國范圍內(nèi)流行，另一方面，信息的傳播秩序受到了極大的挑戰(zhàn)，無序傳播現(xiàn)象嚴重。當前，我國有關(guān)公共危機決策的信息系統(tǒng)并不完善，存在著不少的問題，首先，受財政經(jīng)費的影響，地方政府通常會嚴格限制信息機構(gòu)的人員編制，可能導(dǎo)致信息機構(gòu)工作人員數(shù)量難以滿足信息搜集、分析、處理的實際需要，這容易降低危機決策的時效性；其次，公共危機信息的傳遞是自下而上的傳遞，離不開相應(yīng)的報告制度。當前，公共危機信息報告制度并不健全，信息報告的主要內(nèi)容、常用方式、報告時間、分析意見等均缺乏有效的制度。

（四） 公共危機決策法律建設(shè)欠缺

法律建設(shè)的欠缺導(dǎo)致地方政府在公共危機決策中面臨無法可依的困境，這對規(guī)范決策行為，約束政府權(quán)力帶來了巨大的負面影響。目前，我國與公共危機決策相關(guān)的法律主要為《防洪法》《戒嚴法》《抗震減災(zāi)法》等，此類法律有著很強的針對性，在特定危機爆發(fā)情形下有著較高的適用價值，但對公共危機決策缺乏普遍的指導(dǎo)意義。當前，我國已經(jīng)進入多元共存的社會形態(tài)，公共危機爆發(fā)的領(lǐng)域很多，僅憑少數(shù)幾部專業(yè)法律很難滿足地方政府公共危機決策的實際需要。不僅如此，法治社會，政府的權(quán)力需要受到規(guī)范與約束，即使在公共危機爆發(fā)后，政府的權(quán)力行使也需要遵循相應(yīng)的法律條文，否則很容易出現(xiàn)越權(quán)、違法現(xiàn)象。我國現(xiàn)有的法律體系并未就公共危機狀態(tài)下政府的權(quán)力范圍做明確的規(guī)定，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

三、 提升地方政府公共危機決策能力的對策

（一） 以提升危機意識為先導(dǎo)

地方政府危機意識的薄弱是導(dǎo)致公共危機決策能力低下的主要因素，因此，需要以提升危機意識為公共危機決策能力發(fā)展提升的先導(dǎo)。比如，構(gòu)建公共危機預(yù)防體系，經(jīng)常性開展公共危機演練。針對因基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患而導(dǎo)致的公共危機，地方政府要加強安全隱患的排查，特別是消防隱患等可能損害人民群眾生命財產(chǎn)安全的隱患，更要加大排查力度。“禍患常積于忽微”，地方政府要注重人民群眾的輿情反饋，盡可能及時地解決人民群眾的利益訴求，以防合法的利益訴求最終演變?yōu)槿后w性事件，導(dǎo)致公共危機。

（二） 以綜合素質(zhì)發(fā)展為關(guān)鍵

公共危機的發(fā)生與蔓延有著深刻的社會原因，且公共危機具有強大的社會破壞性，需要危機決策者有著較高的綜合素質(zhì)，而這一點正是我國地方政府在公共危機決策中所欠缺的。對此，地方政府需要從以下幾點出發(fā)，做好相關(guān)決策者綜合素質(zhì)的發(fā)展與提升工作。首先，養(yǎng)成良好的心理素質(zhì)。公共危機常見形態(tài)有自然災(zāi)難、社會事故等，無論何種形態(tài)的公共危機，都有較大的破壞性，決策者在震驚之余，需要有較好的心理素質(zhì)，沉著冷靜地處理好公共危機，尤其要注意避免出現(xiàn)進退失據(jù)的狀態(tài)。其次，培育良好的道德修養(yǎng)。公共危機的出現(xiàn)具有突發(fā)性，決策者在決策時第一個要考慮的是人民群眾的生命財產(chǎn)安全，盡一切努力恢復(fù)社會秩序，減少公共危機的社會破壞性。在危機管理中，決策者需要有強烈的道德感。最后，增強決策的專業(yè)能力。公共危機的應(yīng)對與處理需要決策者在此一方面有較高的專業(yè)能力，決策者在平時要加強自身的修養(yǎng)，努力提高各方面的技能，同時，要善于傾聽專家的意見，并能夠很好地跟危機的利益有關(guān)方展開交流溝通，盡可能減少危機的負面影響。

（三） 以信息系統(tǒng)完善為重點

針對當前公共危機決策環(huán)節(jié)信息系統(tǒng)中存在的問題，地方政府需要從如下幾點出發(fā)，采取好相應(yīng)的措施。首先，構(gòu)建統(tǒng)一高效、權(quán)責明確的信息處理機構(gòu)。目前，我國的信息機構(gòu)較為分散，在公共危機管理中并沒有專門的信息機構(gòu)，信息多來源于其他機構(gòu)，如統(tǒng)計局、信息中心，這顯然不符合危機決策的專業(yè)屬性。地方政府可以在危機決策的職能部門下設(shè)置相應(yīng)的信息情報系統(tǒng)，提升信息搜集、研判、處理、應(yīng)用的專業(yè)性。其次，構(gòu)建完善的信息匯報制度，情報機構(gòu)需要及時將搜集來的信息匯報給相應(yīng)的職能部門，為公共危機決策提供依據(jù)，同時，下級政府在信息匯報時要盡可能及時、準確、全面，切忌謊報、漏報信息，避免因誤判而導(dǎo)致的公共危機事態(tài)擴大現(xiàn)象。最后，建設(shè)高效率的信息管理系統(tǒng)。在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天，地方政府需要建設(shè)相應(yīng)的信息系統(tǒng)，專門用于處理危機信息，同時做好信息披露與公示。

（四） 以法律制度建設(shè)為保障

法制化建設(shè)是地方政府公共危機決策中的必經(jīng)之路，也是政府依法行政的必然要求。相比于西方發(fā)達國家而言，我國公共危機決策法制化建設(shè)還有很長一段路要走，特別是各級政府在公共危機決策中職權(quán)范圍，更是缺乏清晰明確的法律依據(jù)。因此，我國必須以法律制度建設(shè)作為提升地方政府公共危機決策能力的保障。首先，我國需要在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，如《戒嚴法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等，進一步出臺相關(guān)的法律法規(guī)，明確各級政府在不同公共危機事件中的法定權(quán)力、職責和責任，使地方政府在公共危機決策中有法可依，這樣，既可以避免政府在決策中出現(xiàn)畏首畏尾的現(xiàn)象，也能夠有效地減少公共危機決策中的權(quán)力濫用行為。其次，我國需要完善公共危機決策中的配套制度。公共危機決策中存在的各項問題，和配套制度欠缺有很大的關(guān)系，我國需要建設(shè)以決策問責制為核心的配套制度，針對公共危機決策中存在的瞞報、謊報、漏報現(xiàn)象，予以問責，同時決策主體如有其他失職、讀職行為，也需問責。

四、 結(jié)語

地方政府作為我國公共危機的決策主體之一，其決策能力對危機的解決與消除有著關(guān)鍵性的影響。目前，地方政府在公共危機決策中存在著不少的問題，需要從提升風(fēng)險意識、提高綜合素質(zhì)、加強信息系統(tǒng)建設(shè)、落實法律建設(shè)等角度采取好有效的措施。

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責任編輯：劉健