促進公共文化服務(wù)均等化財稅政策研究

■//李 華 嚴 燁

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國在加強物質(zhì)文明建設(shè)的同時，日益重視精神文明建設(shè)。黨的十七大明確提出“建成覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系”，全會首次將“公共文化”作為重要命題，其政治意義和實際意義均備受關(guān)注。黨的十八大報告針對公共文化服務(wù)繼續(xù)提出“到2020年，基本建成公共文化服務(wù)體系”的目標。黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，而均等化是必須實現(xiàn)的核心要求。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，再次指出加快推進公共文化服務(wù)均等化建設(shè)，必須加強財稅政策的扶持。

本文選取江西省作為實證研究對象，建立公共文化均等化評估模式測算其均等化水平，從而針對性的提出促進公共文化服務(wù)均等化的財稅政策，以更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位和財稅政策的指向作用，完善公共文化服務(wù)體系，提升國家文化軟實力。

一、我國公共文化服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放將近40年，我國經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，基本解決了13億人口的的溫飽問題，但是快速增長的物質(zhì)文明與精神文明之間的矛盾也日益凸顯，尤其是公共服務(wù)需求和公共服務(wù)供給之間的差距更是越來越明顯。因此，我國現(xiàn)階段公共文化服務(wù)均等化失衡現(xiàn)象嚴重，仍然存在許多問題。

第一，公共文化服務(wù)財政投入不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒，近4年來我國國家財政對公共文化投入金額雖呈逐年遞增趨勢，但是占財政總支出比例卻從2014年起小幅下降，平均占1.77%（見表1），然而，中等發(fā)達國家公共文化事業(yè)財政支出比重基本維持在2.2%左右，相比而言，我國公共文化財政投入規(guī)模總量仍然不足。

表1 我國公共文化建設(shè)國家財政投入情況 單位：億元

第二，文化事業(yè)費投入結(jié)構(gòu)不均衡。由于我國中部、西部和東部三大地帶受經(jīng)濟發(fā)展水平和文化發(fā)展環(huán)境等因素的影響，城鎮(zhèn)居民家庭文化消費支出差距明顯。中部、西部地區(qū)經(jīng)濟水平欠發(fā)達，該地區(qū)人民群眾對公共文化的需求有限，文化消費水平較低，并且財政性資金投入是公共文化服務(wù)建設(shè)資金最主要的來源渠道。而東部地區(qū)除了政府投入之外，其居民對文化的需求和支出都遠高于西部地區(qū)。東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭人均娛樂支出占總消費支出的11.92%，該指標比西部地區(qū)高出3.42%，此外文化娛樂消費支出的絕對數(shù)更是西部地區(qū)的1.4倍（見表2）。

表2 2015年我國東、西、中部地區(qū)城鎮(zhèn)居民家庭文化服務(wù)消費支出 單位：元

除地域差異外，地區(qū)城鄉(xiāng)人均文化消費支出結(jié)構(gòu)不均衡情況更為突出。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)可知，近年來城鄉(xiāng)人均文化消費差距逐漸拉大，到2015年城鎮(zhèn)人均文化消費支出是農(nóng)村人均支出的3.91倍，2015年農(nóng)村居民人均616.4元相當于是城鎮(zhèn)居民2010年的文娛消費水平（見表3）。

第三，公共文化設(shè)施利用率較低。根據(jù)國家文化文物統(tǒng)計年鑒，我國文化館和基層文化站的供給數(shù)量較多，2015年有44291個和40961個，但這兩個文化站點每年的平均居民光顧次數(shù)卻是最少的。雖然國家近年來大力開展文化惠民工程，但公共文化設(shè)施利用效率偏低，居民公共文化參與度不夠，基本公共文化服務(wù)建設(shè)過程中存在資源浪費的現(xiàn)象。

表3 城鄉(xiāng)居民人均文化娛樂服務(wù)消費支出 單位：元

二、江西省基本公共文化服務(wù)均等化測算

（一）均等化測算模型說明

通過構(gòu)建基本公共文化服務(wù)均等化指標體系分析目前江西省11個市公共文化服務(wù)均等化現(xiàn)狀，指標體系的構(gòu)建可測算公共文化服務(wù)各項指標的均等化系數(shù)（A=B/C），發(fā)現(xiàn)地域偏差，并提出針對性的改進建議。假定江西省11個市中最高數(shù)據(jù)作為標準（即公式中的C標準）進行區(qū)域均等化程度評估，將各市各項指標B轉(zhuǎn)化為均等化系數(shù)A后進行排序，可知均等化水平和差異。結(jié)合“德爾菲法”根據(jù)均等化系數(shù)確定均等化程度，區(qū)間位于[0.8,1]范圍內(nèi)為“均等”，位于區(qū)間[0.5,0.8）范圍內(nèi)屬于“一般均等”，均等化系數(shù)在[0.2,0.5）區(qū)間內(nèi)為“一般不均等”，區(qū)間[0,0.2）的為“不均等”。科學(xué)有效的指標體系能客觀地反映政府在推動公共文化服務(wù)均等化進程中的決策效力和實施質(zhì)量。

根據(jù)公共文化服務(wù)均等化的內(nèi)容和衡量原則，參照公共文化服務(wù)建設(shè)體系均等化指標內(nèi)容，結(jié)合江西省的實際情況，設(shè)立四大類指標體系，分別為政府財政支出、人均文娛消費水平指數(shù)、公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度和文化人才建設(shè)。

（二）政府財政文化支出

該指標的設(shè)立旨在考察地方政府對公共文化服務(wù)建設(shè)的重視程度和積極性。各市政府文化與傳媒支出占政府總財政支出的比重越大，說明政府在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧了文化事業(yè)的發(fā)展。2015年江西省各市政府文娛公共財政支出占財政總支出情況具體見表4。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，只有吉安為均等，大部分城市屬于較為均等。但是綜合來看，江西省11市財政的文化和傳媒支出水平分化嚴重，雖然絕大部分位于“較為均等”水平或以上，但是平均均等化系數(shù)為0.49，處于“一般不均等”狀態(tài)。

表4 2015年政府文化與傳媒財政支出占財政支出的比重 單位：萬元

（三）人均文娛消費水平指數(shù)

該指標的高低可以反映公眾對公共文化需求的高低。人均文娛消費水平指數(shù)的提高，將增加對文化方面的消費能有效刺激供給，從而促進公共文化服務(wù)均等化實現(xiàn)的可能性。2015年江西省各市人均文娛消費水平比上年漲跌幅度具體見表5。

表5中有贛州和九江兩市屬于“均等”狀態(tài)，“不均等”級別的有兩個市級單位，分別為景德鎮(zhèn)和新余。整體而要，江西省的平均漲跌幅度為1.4%，均等化系數(shù)為0.56，處于“一般均等”區(qū)間。

表5 2015年人均文娛消費水平比上年漲跌幅度 單位：%

（四）公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度

公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度包括電視人口覆蓋率、廣播人口覆蓋率、群藝館和文化館個數(shù)、圖書館數(shù)量和博物館數(shù)量等，因此在一級指標公共文化基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的基礎(chǔ)下，依據(jù)其包含的內(nèi)容建立二級指標。通過對公共文化服務(wù)覆蓋密度進行分析可以考察政府公共文化服務(wù)建設(shè)的運作效率，是判斷某個地區(qū)基礎(chǔ)公共文化服務(wù)質(zhì)量高低重要指標之一。江西省2015年各市公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況見表6。

從上表可以看出江西省各市公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。其中，電視和廣播覆蓋率的均等化水平很高，江西省平均均等化系數(shù)都達到了將近0.99，位于“均等”區(qū)間；但是文化館、圖書館和博物館的均等化程度較低，覆蓋密度相差明顯，主要原因在于該三項指標標準系數(shù)為1的參照單位新余市，其公共文化基礎(chǔ)設(shè)施遠遠多于其他10個市，導(dǎo)致排序第二市級單位的均等化系數(shù)甚至不超過0.2。

統(tǒng)籌表6中各市二級指標的均等化系數(shù)，構(gòu)建江西省11個市一級指標公共文化基礎(chǔ)設(shè)施密度的均等化綜合指數(shù)（表7）。

表7表明江西省絕大部分市級單位的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施屬于“一般不均等”，綜合系數(shù)低于0.5。因此地方政府應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，增加設(shè)施數(shù)量，提供均等化水平。

表6 2015年公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)二級指標情況 單位：個/十萬人

表7 2015年公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密度

（五）文化人才建設(shè)

文化人才隊伍建設(shè)是實現(xiàn)基礎(chǔ)公共文化服務(wù)的保障之一，決定了公共文化服務(wù)質(zhì)量和能力的高低。根據(jù)數(shù)據(jù)查找和調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)很難找到文化從業(yè)人才數(shù)量的具體數(shù)據(jù)，因此通過對二級指標藝術(shù)表演團隊數(shù)量預(yù)測各市文化人才建設(shè)情況，具體參見表8。

表8 2015年藝術(shù)表演團隊數(shù)量情況 單位：個/十萬人

江西省絕大部分市級單位的文化人才建設(shè)均等化區(qū)間在0.5之上，也就是處于“一般均等”和“均等水平”；此外，南昌和新余兩市的文化人才建設(shè)均等化程度明顯低于絕大部分城市，整體差距明顯。

（六）公共文化服務(wù)均等化綜合指數(shù)

綜合前文對江西省11個市級單位的四項公共文化服務(wù)均等化指標的測算結(jié)果，通過簡單加權(quán)平均的方法，從更宏觀更全面的角度測算江西省的公共文化服務(wù)的均等化綜合指數(shù)（詳見表9）。

根據(jù)表9分析的基礎(chǔ)公共文化均等化綜合指數(shù)，江西省11個市級單位不存在“均等”和“不均等”兩種情況，其中南昌市、新余市、景德鎮(zhèn)市和鷹潭市的公共文化服務(wù)處于“一般不均等”狀態(tài)，其他7個城市為“一般均等”。結(jié)合圖5，可以發(fā)現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化程度最高的為吉安市，而均等化程度最低的是省會城市南昌市。整體來看，江西省總體位于“一般均等”水平，但是指數(shù)0.54，略高于“一般均等”區(qū)間的下臨界點，為“一般均等”的低級程度，均等化水平有待進一步提高。

表9 2015年江西省各市公共文化服務(wù)均等化綜合指數(shù)

三、促進江西省公共文化服務(wù)均等化的財稅政策

（一）加大財政投入，完善投入結(jié)構(gòu)

我國公共文化服務(wù)依然處于初級發(fā)展階段，并且鑒于公共文化服務(wù)建設(shè)的公共性和公益性，要保障其均衡發(fā)展，必須建立政府的主導(dǎo)地位，需要不斷強化政府的宏觀引導(dǎo)和財政投入，堅持以政府為主導(dǎo)地位的均衡公共文化服務(wù)的政策。首先，加強中央政府和地方政府對基礎(chǔ)公共文化服務(wù)建設(shè)重要性的認識，通過財政預(yù)算編制明確且提高公共文化支出占財政總支出的比例；其次，注重地方政府在均衡公共文化服務(wù)建設(shè)過程中的作用，除了中央專項資金切實有效的投入公共文化服務(wù)建設(shè)之外，加大地方財政性配套資金的投入比例，切實為均衡公共文化服務(wù)服務(wù)。

此外，增加財政投入的同時，應(yīng)完善資金投入結(jié)構(gòu)，實行有區(qū)別的財政扶持政策促進均衡化。首先，對于省級政府而言，除了重點打造對該省份的文化名城、突出特色之外，應(yīng)兼顧其他城市的文化發(fā)展。其次，地方政府應(yīng)加強公共文化服務(wù)建設(shè)的重視程度和財政投入比例，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務(wù)的扶持，具體可通過藝術(shù)下鄉(xiāng)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)藝術(shù)團的形式實現(xiàn)當?shù)爻青l(xiāng)公共文化服務(wù)均等化。

（二）拓寬融資渠道，鼓勵多元主體參與

江西省公共文化服務(wù)的均等化發(fā)展存在資金短缺的嚴重問題，因此在保證財政性資金投入占主導(dǎo)地位的同時，應(yīng)拓寬融資渠道，轉(zhuǎn)變籌資模式，鼓勵多元主體參與公共文化服務(wù)的建設(shè)。積極引入社會資金，強化社會組織、企業(yè)和社區(qū)等團體的參與力度和積極性，能優(yōu)化主體結(jié)構(gòu)，有效解決資金短缺問題，并且各自主體能發(fā)揮其特有優(yōu)勢，促進基礎(chǔ)公共文化服務(wù)的和諧均衡發(fā)展。

（三）實施差別稅率，加大稅收優(yōu)惠

為激勵文化產(chǎn)業(yè)的和諧健康發(fā)展，我國已現(xiàn)行了稅收優(yōu)惠支持政策，對部分文化產(chǎn)業(yè)的增值稅實施免稅或者享受低稅率征稅；尤其對文化保護、傳承事業(yè)，比如古舊圖書，展覽館、紀念館、博物館等門票收入，寺院、教堂、宮觀等門票收入，實施免征增值稅。

除現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策之外，財政應(yīng)對文化產(chǎn)業(yè)進一步細分，實施差別稅率政策。具體而言，第一，對于公共文化服務(wù)主體產(chǎn)業(yè)，比如廣播電視、電影和新聞等從低確定稅率；第二，對于公共文化服務(wù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，比如文化設(shè)備、文化用品等從高確定稅率；第三，對于公共文化衍生產(chǎn)業(yè)，比如對于文化培訓(xùn)、文化人才培訓(xùn)等實施企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠，減輕賦稅壓力；第四，對于文化捐贈，對捐贈企業(yè)、組織或個人制定稅收減免政策等。

（四）加強人才隊伍建設(shè)，完善保障機制

人才建設(shè)是基礎(chǔ)公共文化服務(wù)均等化的重要保障之一。然而現(xiàn)階段，我國的文化人才非常匱乏，文化團體數(shù)量十分有限，甚至無法統(tǒng)計到具體的文化從業(yè)人才數(shù)量。這種現(xiàn)象說明一是文化人才建設(shè)不到位，二是文化人才管理不健全。因此，加強文化人才培養(yǎng)力度，完善文化人才培訓(xùn)機制，在傳授相關(guān)文化知識的同時，應(yīng)注重文化創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，形成產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的培養(yǎng)機制，增加文化人才儲備數(shù)量；除外，通過加強文化人才管理，完善人才保障機制，從根本上發(fā)揮文化人才個體效能，調(diào)動公共文化從業(yè)人員的主動性和積極性，吸引更多的人才投身公共文化服務(wù)建設(shè)事業(yè)。

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