無錫市建立河長制十年成效回顧

(無錫市水利局，江蘇 無錫 214000)

中共中央辦公廳 國務院辦公廳在2016年12月印發《關于全面推行河長制的意見》(簡稱《意見》)，標志著河長制上升為國家戰略層面，對河長制賦予了更深深刻的內涵，提出了更高要求。這是對率先提出河長制的無錫市的肯定和鞭策。無錫應再接再厲，深入推進河長制，加快河道保護治理管理，徹底改善河湖水環境，建設健康的河湖水生態系統。

無錫市，人口稠密、社會經濟發達，地勢低洼、平原河網區。無錫城鎮在歷史上就是隨水而建、因水而興、因水而美。境內河網密布，水系發達，全市共有河道5635條、7328km。河道是無錫的血脈，良好水環境是百姓的希望。

1 無錫河長制的創建與發展

20世紀80年代末至21世紀初，無錫市社會經濟發展迅速，鄉鎮企業發展速度創奇跡，同時由于水資源開發利用不合理，導致千條河道水污染嚴重，市區內河水普遍發生黑臭現象，以及由于圍湖造田、濕地面積減少，使水環境、水生態問題日益突出。1990年太湖第一次藍藻大暴發。

1998年12月30日國家實施“零”點行動，在一定程度上減輕河湖污染及減慢了以后的水污染發展速度，但水污染問題未得以解決，仍日益嚴重，河湖水環境惡化趨勢并未得到改善，直至太湖發生嚴重“湖泛”而造成2007年太湖供水危機，對無錫市造成嚴重的影響，激發了市委市政府的水危機意識，迫切需要采取有效措施來解決和預防太湖藍藻暴發和“湖泛”事件的發生。以往的九龍治水，往往不協調，時常出現責任不明、互相推諉、辦事效率低，形不成合力，影響治水效果和進程。如何治理河湖水環境、改善水質、消除黑臭、消除藍藻暴發，經多年實踐證明，治理河湖不能僅依靠單個部門或某一層級，須充分發揮各級黨政領導的主導作用并聯合諸部門統一行動才能見效。

2005年編制的《無錫市水資源保護和水污染防治規劃》中提出“建立統一領導，分級管理，責任到人的河道長效管理體制”，在實施中逐漸創建形成管理、保護和治理河湖水環境的一種責任制和協調機制，也即黨政領導保護治理河湖的責任制，稱為河長制。

2006年濱湖區首先開始實施河長制，后各區(市)相繼實施、不斷完善。

2007年8月出臺《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，在法規中明確實施河長制。

2008年8月，中共無錫市委無錫市人民政府正式發布了《關于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”全面加強河(湖、庫、蕩、氿)綜合整治和管理的決定》，全市對6519條(段、個)河道全面實行“河長制”，形成市、區縣、鎮街道、社居委村的四級“河長”管理體系，建立市、區縣、鎮三級領導小組、河長辦，制定建立一系列的目標考核，管理協調、督查督辦、巡查執法、獎罰公示、公眾參與和社會監督等規章制度。形成了河長制“全覆蓋、共參與、真落實、嚴監管、重獎懲”的工作特色，維護河湖健康生命、促進經濟社會可持續發展。

2017年初出臺了《無錫市全面深化河長制實施方案》，進一步深入推進河長制。

2 十年河長制 河道治理成效

2007年河長制實施以來，無錫市各級財政平均每年增加近4個億直接用于河長制管理專項工作。投入河湖治理資金累計達470億元，其中地方投入393億元[1]。

2.1 治理措施

河長制創建十年以來，無錫市創新了諸多河湖治理舉措、技術集成，為推進河長制創造了條件。

a.控源截污。全市已建73座污水處理廠，覆蓋所有城鎮，2016年日處理能力218.4萬t，處理標準達到一級A；城鎮污水集中處理率90%，其中主城區95%。污水處理在全國領先。

控制工業、生活和畜禽集中養殖點源污染和控制種植業、城鎮地面徑流等面源污染，調整產業結構，清潔生產；高強度淘汰“三高兩低”和“五小”企業，累計關停企業2819家；搬遷入園工業企業3200余家；大力封閉排污口；節水減排，再生水回用；等。

b.調水。在全國首先實施大規模調水，每年調長江、太湖等水源30～40億m3改善河湖水環境。其中梅梁湖泵站年調水10億m3,使太湖、貢湖水有序流動，在相當程度上解決了太湖“湖泛”影響供水的問題。

c.清淤。在全國首先啟動大型湖泊清淤工程，“十二五”完成太湖清淤2300萬m3，占全省72%；2007—2015年河道清淤1900萬m3。其中貢湖清淤消除了底泥污染嚴重的這個產生“湖泛”的基礎條件。

d.打撈清除藍藻。在全國首先啟動大型湖泊打撈清除藍藻工作，建成15座以德林海類型為主的藻水分離站，每年打撈太湖藍藻和水草百余萬噸，且全部無害化處置或資源化利用。

e.修復河湖水生態，保護和修復濕地，凈化水體。已建成梁鴻、蠡湖、長廣溪等國家濕地公園，宜興云湖、江陰芙蓉湖、太湖大溪港等3個省級濕地公園，十八灣等16個濕地保護小區；自然濕地保護率從2011年的16.6% 提升到2016年的50%。蠡湖成為全國小湖泊治理的典型，見圖1。

f.清除河道垃圾及住家船，垃圾資源化利用。

圖1 無錫蠡湖風光

2.2 治理效果

十年來，無錫把全面推行河長制作為生態文明建設的主要內容，取得顯著成績。

2.2.1 水質明顯改善，全國領先

a.全市6個主要飲用水源地水質指標穩定合格，太湖連續9年正常供水，安全度夏。

b.骨干河道水質普遍改善。京杭運河和古運河等已全面消除黑臭。京杭運河無錫段已經消除劣Ⅴ類，其中NH3-N已達到Ⅳ-Ⅴ類。

c.黑臭小河道絕大部分消除，黑臭比例明顯低于全國。《意見》發布后，進一步加大河道治理力度，2016年又消除了梁溪區蘆村河等一批黑臭河道。

d.無錫入太湖的17條主要河道全部消除劣Ⅴ類。

e.太湖無錫水域水質明顯好轉。已從2006年大幅度劣Ⅴ類提升為Ⅳ—Ⅴ類，蠡湖由原嚴重劣Ⅴ類改善為2009年起的Ⅳ類，且保持至今。

2.2.2 水生態系統改善

河水變清，生物多樣性增加，相當部分中小河道修復后水生態系統良好，如：尚賢河、長廣溪、堰橋萬巷河等河道，現水質良好。大部分城市鄉村河道做到了水清岸綠環境美。無錫惠山區萬巷河治理前后對比見圖2。無錫惠山區古鎮龍頭河治理前后對比見圖3。

圖2 無錫惠山區萬巷河治理前后對比

圖3 無錫惠山區古鎮龍頭河治理前后對比

2.2.3 無錫建成了文明城市、生態城市

無錫先后榮膺全國最佳人居環境城市、國家環保模范城市、國家節水型城市、全國水生態系統保護與修復示范市、全國節水型社會建設示范區、中國最具國際生態競爭力城市、中國最佳綠色生態旅游名城、中國最具幸福感城市、國家宜居城市，2015年獲得全國文明城市稱號。

3 尚存問題及原因

3.1 尚存問題

a.河長制尚不能完全適應河湖水環境質量目標要求。

b.河道在10多年中均已經過1—2次的整治，但仍有部分河道水質未達標，據統計市區2016年仍有4%的黑臭河道存在。

c.居民區的黑臭暗河最難治理。如河埒浜等梁溪河兩側的支浜，東亭的桐橋港等。

d.河道或黑臭河道治理易反復。

e.徹底控源難。污水廠提標難，控制城市地面徑流污染難，排污口全封閉難，偷排超標排放執法難；

f.太湖藍藻暴發徹底消除難。

3.2 問題原因

a.河長制發展不平衡性，有關機制應進一步完善。

b.部分一河(湖)一策方案不符合實際，其措施達不到目標要求。

c.缺乏河湖治理的長效技術集成措施。

d.缺乏河湖管理保護的長效機制制度、技術和資金支撐。

e.控源截污不到位。污水廠排放標準偏低；排污口沒有全封閉，存在偷排污水，偷倒泥漿、垃圾現象，以及執法不嚴；點源、面源的控制力度不夠；老居民區計劃拆遷而尚未拆遷區域未及時完成污水接管，污水管道滲漏，污水管網管理和全覆蓋進程落后要求。

f.未及時清淤、調水不足及生態修復不到位。

4 治理目標

無錫市已確定2020年河湖治理目標：全面建立河長制管理體系；水源地100%達標；消除黑臭河道；重點水功能區水質達標率82%；國考斷面優于Ⅲ類水的比例超過70%；消除劣Ⅴ類水；完成161條河道的整治。

2030年目標：鞏固河長制治理河湖成果，水功能區水質全面達標，河道清澈見底；太湖實現“二消除”(基本消除富營養化和藍藻暴發)“二恢復”(恢復濕地和生物多樣性)；實現上述目標，實現百姓期望，全面恢復20世紀50、60年代“水清、岸綠、河暢、景美、生態”的河湖生態系統。

5 深入推進河長制，加快河湖治理思路

總結以往創建河長制、河湖治理的經驗教訓，必須深入推進河長制，加之2018年開始實行湖長制，所以只有全面加強河道綜合治理，才能全面完成2020年的目標任務，并且為實現2030年目標打好堅實的基礎。河道治理內容眾多，其關鍵點是消除黑臭水體、改善河湖水質、水功能區達標。

5.1 深入推進河長制

河長制應制定符合無錫實情的一河(湖)一策治理方案，才能取得更好效果。必須進一步完善、提升河長制，向縱深推進。健全、完善領導督導檢查，群眾監督，考核問責，科技創新，關鍵性應用技術攻關的五大機制。

5.1.1 加強黨政領導

建立區域、小流域的總河長(片長)，太湖納入河長制的管理范圍，建立總湖長；加大考核力度和對不合格河長的處罰；制定河長制實施條例。

5.1.2 完善長效管護機制

健全完善建管并重長效管護機制，落實資金、人員、責任。河道治理要進行長效管護。

長期管養方式：?由河道治理企業進行長期管護，治理管養合同期不少于10年；?河道治理驗收后由其他單位管養，合同期不少于10年。合同中有相應的水質達標及其獎、罰等條款。

河湖經10年治理管護，水質長期保持良好，河道就能形成良性循環的、健康的水生態系統，水體就有良好自凈能力。

5.1.3 水質定期監測和公布共享

每條黑臭河道和代表性河道水質監測年頻率不少于4次。水質資料公開共享是公眾參與社會監督的主要依據，是提高社會監督有效程度的關鍵。

5.1.4 加強公眾參與加強社會監督

公開環境信息，建立河湖管理保護信息雙向平臺。定期向社會公布河長制工作；實時公布河湖和排污口水質；公開曝光環境違法典型案件；給有成效的監督者以物質、精神獎勵，激發公眾參與積極性，提高公眾參與者的社會監督程度和責任心。建立監督機構。

5.1.5 考評中加大水質考核分量

河長制考核評分指標有多項，其中水質指標的考核應是最主要的，占比應達到1/3以上。

5.1.6 強化科技支撐

加強河湖治理的適用性技術集成的研究，開展政產學研合作，推進河湖治理科技成果的轉化和推廣應用，研究推廣適用、低價、長效、安全的技術，建設河湖治理專家智庫、平臺。

5.2 深入調查，優化一河(湖)一策治理方案

一河(湖)一策治理方案是河長制落實到位的基礎。在深入調查河湖及其治理狀況的基礎上，根據流域規劃，科學編制、完善無錫市河道綜合治理總體規劃及符合實際的一河(湖)一策的治理方案。其中骨干河道應保持無黑臭、達到水功能區水質目標；中小河道以提高透明度、清澈見底為主，水質達到Ⅲ-Ⅳ類標準，治理難度大的(如黑臭的暗河)只需消除劣Ⅴ類就行。治理方案要統一考慮水體、岸坡、河底及一定范圍陸域的水生態、水環境、風景景觀和宜居環境。

5.3 河道綜合治理六類技術的思考

總結十年來河湖治理經驗，其技術可歸納為控源截污(含節水減排)、生態調水、生態清淤、凈化水體、生態修復、整治河道6大類工程技術措施。

5.3.1 控源截污技術集成

控源截污總體要求：節水優先、源頭治理與末端治理相結合、全面控制削減各類點源和面源污染，大幅度減少污染負荷產生量和入水量。

a.提高污水廠處理標準。無錫是人口稠密社會經濟發達區域，污水廠的污染負荷是最大點源群，經測算，2030年無錫的污水處理規模要達到280～300萬t/d。須進一步提高污水處理標準，其中NH3-N達到地表水環境質量標準(下同)的Ⅰ—Ⅱ類；入太湖河道的污水廠的TN濃度，近期先達到6～8mg/L，最終達到地表水Ⅴ類[2]標準。

b.抓緊其他污染源治理。包括城市鄉村的生活污染、工業污染、畜禽養殖、農村及種植業、垃圾污染等點源、面源的治理及節水減排。

c.建設海綿城市蓄水減污。增加地面、地下和屋頂的蓄水、滲水能力，減少城鎮地面徑流污染。

d.封閉城鎮全部排污口。地方立法，嚴格執法，封閉城鎮全部排污口；雨污合流的排污口作為污水排污口處理。

e.合流溢流制控制雨污污染。小河道兩側暫時難以封閉的排污口，可采用合流溢流制控制地面徑流和零星生活、三產的污染[2]。須做到：施工質量好,不漏水；管理好；適當距離設置窨井，用于納污、檢查，每次大雨后清除窨井中污染物；無雨或大、暴雨初期雨水和污水全部進污水收集管網，非初期雨水直接排進河道。

5.3.2 充分利用調水改善河道水環境

無錫是河網區，水資源豐富，應充分利用此有利條件。如：利用太湖等湖泊河塘，長江及入江河道，梁溪河等水源長期調水，有效改善水環境。調水流量和時間長度以河湖能持久達到水質目標為標準，流量大小適時調整。其中，適宜建設洪澇防治控制圈的區域，在建設洪澇防治控制圈的同時結合調水，更有利于改善水環境。

5.3.3 科學適時清淤

無錫市河道已進行1～2輪人工或機械清淤。城鎮中小河道應3～5年清淤一次，若河道建成良性循環的生態系統，則可10～15年清淤一次或甚至可以不清淤。若1～2年就需要清淤一次，則說明控污工作未做好。中小河道淤泥不多時，可利用固載微生物清除有機底泥和保持河道持久無有機底泥。

5.3.4 加大生態修復力度

生態修復過程分為控制外源、清除內源、消除黑臭和凈化水體、修復生物系統、長效管理5階段，即控制內外源，待河水基本變清后實施修復，并保持河水清澈。

生態修復是在河底、邊坡、水體種植適當密度的各類植物，并養殖、繁殖適宜該水域的動物和微生物，改善生物群落結構和多樣性，增強水體的自凈能力，消除或減輕水體污染。凡適宜水域均應實施生態修復，如太湖應該大規模修復以蘆葦為主的濕地系統，恢復藍藻暴發以前的蘆葦濕地面積規模。在確保防洪排澇和航行安全情況下采用合適的生態護坡形式，直立護岸可采用掛毯式垂直生態綠化。通航河道要考慮船行波對護坡的影響。河道較長、水位差較大或自然條件不同，則可分段進行生態修復。要充分利用現有技術凈化河道水體，把河道建成良性循環的健康的水生態系統。

特殊情況可不修復沉水植物，如：河底或邊坡非土質,水流較快，通航河道的航道及其附近水域，水較深等。

5.3.5 分水域深度徹底打撈清除太湖藍藻

以消除藍藻暴發為目標，編制消除藍藻暴發的科學規劃和適宜采取的治理措施。清除藍藻有物理、化學、生化等方法，無錫市一直采用的是物理方法，直接清除水體中藍藻，并移出水體，即打撈藍藻法，進一步研究分水域深度徹底打撈清除藍藻的適用技術，廣泛采用該治理措施，把水面、水體和水底的藍藻均打撈清除掉，以實現流域人民的太湖沒有藍藻暴發的心愿。分水域深度徹底打撈清除藍藻措施一年四季均可實施。

5.4 河道長效治理管理技術集成

河長制應有相配套的長效治理和管理技術集成，才能取得長期有效的效果。

河道治理有六大類技術和眾多單項技術，僅依靠某大類或單項技術難以治理好河道，須把各類技術進行綜合集成，并與長期管護措施結合，以發揮最佳治理效果。

5.4.1 骨干河道治理長效技術集成

骨干河道，如京杭運河、錫澄運河等一般水量較大，流速較快，水體自凈能力較大，有通航要求。治理措施，首先建立總河長和相應河段的河長，加強責任制；編制科學的治理方案；技術措施要加大控源截污(包括封閉排污口和控制船舶污染)力度；調水；配合其他技術集成措施治理。

京杭運河兩岸每日產生上百萬噸的污水，控源截污的關鍵是：要建設足夠的處理能力的污水處理廠，建設全覆蓋的污水收集管網，并大幅度提高其出廠水質標準；建立長效管養機制，使京杭運河達到并保持水功能區Ⅲ類水質目標。

5.4.2 中小河道清潔水體長效技術集成

因中小河道治理河道技術很多，采用現有技術集成，加上長期的、有效的管護，中小河道治理不難達到Ⅲ類水標準。具體措施如下：?河長盡心盡責，提高責任心，科學編制一河(湖)一策治理方案；?使用安全高效復合微生物；?使用石墨烯光催化生態網、碳素纖維生態草等物理生化技術；?使用過濾、混凝氣浮、電催化、曝氣造流等技術；?利用菱、生態浮床、紫根水葫蘆、普通水葫蘆等生物技術；?分段凈化水體；?長期有效的管養。

河道長期保持Ⅲ類水功能區水質目標遠比河道一次性達標治理要難得多。下大暴雨，雨水將污染物帶入河道，原來治好的河道水質就變差、甚至恢復到治理前。水生態治理是一個長期的過程，要防止今年治理好了，明年又反復這樣的情況發生。如:進行徹底截污后，采用持續調水、微生物消除有機底泥、植物覆蓋率達到50%～60%等技術集成，加上長效管養等措施。對施工、管養單位實行達標付款制，治理不達標的不予付款。

5.4.3 黑臭河道長效治理管養技術集成

消除河道黑臭是河道治理的基本要求。無錫骨干河道早已消除黑臭，根據2016年統計，市區還存在4%小河道黑臭。城市鄉鎮的黑臭暗河治理最難，需在治理和管養兩方面下真功夫。總體是在全面有效控源截污基礎上，采用技術集成治理。同時不斷進行技術創新，研究推廣能夠治好黑臭河道的技術集成及創新。

a.控源截污是基礎。小河道可抽干水，結合清淤，檢查、封閉全部排污口；暗河則可在抽干水清淤基礎上，分段掀開暗河的蓋板，檢查、封閉排污口；雨污合流的排污口應全部封閉，或采用雨水、污水合流溢流制，城鎮初期雨水進污水收集管網。

領導和河長要下決心，封閉全部排污口(不含污水廠)、提高污水處理率和污水處理標準；引黑臭小河道水及初期雨水進污水收集管網；若河道污水暫時無法接管，可在排污口用小型簡易磁分離、生化或過濾等設備處理污水；或設置污水收集池，對污水進行再處理或運走污水。

b.實施調水。無錫的水資源很豐富，在控源截污的基礎上，凡有條件的黑臭河道均應實施調水改善水環境，如梁溪河與蠡湖、曹王涇之間的黑臭小河道，可優先調引蠡湖、梁溪河水持續消除黑臭和改善水質至Ⅱ—Ⅲ類。其方法有：非斷頭浜實施常規調水；斷頭浜可實施浜頂換水，即抽取骨干河道水質較好的水送至斷頭浜浜頂，再順勢而下；接通兩條相鄰斷頭浜后實施調水。其中蠡湖作為調水水源，水位可降至原太湖平均水位3.05m(這樣同時可增加湖底光照度，利于蠡湖沉水植物生長)，可調水量較多，汛期可調水量更大，河長應協調多部門合作，充分利用蠡湖調水改善其周圍小河道水環境。暗河則在采取控源的基礎上實施浜頂調水。

c.科學適當清淤。采用干式清淤或水力清淤；暗河清淤結合檢查、封閉排污口；有機污染底泥較淺或消除黑臭后的河道，可結合固載微生物長期有效清除有機底泥。

d.充分發揮高效復合微生物凈化黑臭水體的作用。把一段河道的黑臭水體進行生化處理，特別可采用固載高效復合微生物處理。固載微生物凈化水體速度快、效果好，不易被水流沖走，可持續發揮治理河道污水和有效消除有機底泥的作用。

5.4.4 加快入太湖河道整治和確保太湖安全供水

入太湖河道全面整治、水質達到Ⅲ類是治理太湖的基礎。其關鍵是提高太湖西部及南部入湖河道的污水處理標準和滿足污水處理能力，同時嚴格控制點、面源污染，大幅度削減污染負荷才能滿足太湖環境容量的要求。

確保太湖年年安全供水的關鍵措施有：在控源基礎上，梅梁湖泵站持續調水，望虞河“引江濟太”同時持續進行，加緊打撈貢湖藍藻，確保藍藻不暴發堆積。

5.5 分區域治理河道

無錫市為河網地區，河道互通，單獨治好一條河道并持久保持良好水質很難。須分區域、分片進行治理，使一個區域一片河網同時治好。在適宜的低洼區域應全面建設城市鄉鎮洪澇防治控制圈，結合調水改善水環境。

如無錫城市防洪控制圈可作為一個區域同時治理，設置控制圈總河長及相應的河長，在徹底控源基礎上，改進調水線路：增加白屈港長江調水線路；冬天增加太湖水(NH3-N為Ⅱ類)調水線路進控制圈[3]。控制圈內黑臭小河道可以骨干河道為水源進行調水；同時采用清淤、凈化河水、生態修復等技術集成治理。控源關鍵是提高控制圈內25萬t/d污水廠的處理標準，NH3-N達到地表水Ⅱ類標準或更好，控制圈內骨干河道就可全面持久消除黑臭和達到Ⅲ類水。錫南片等洪澇防治控制圈也可用上述方式治理。

無錫有眾多圩區，其河道達標治理也須整個圩區同時進行。設置圩區總河長及相應的河長，加強責任心。河道治理管護的技術集成類似城市防洪控制圈。控源為基礎，調水優先，配合其他措施。

較長的骨干河道應設置總河長及相應河段的河長，全面控源和調水改善水環境。

梁溪河及其兩側小河道作為一片區域同時治理。設置梁溪河總河長及相應小河道的河長；采用控源截污、調水、凈化河水、清淤等技術綜合治理兩側小河道；控源的關鍵是封閉排污口和采用各類技術處理污水；梁溪河持續調水。梁溪河就可全面持久達到Ⅲ類水標準，其兩側小河道就可持久消除黑臭和達到Ⅳ-Ⅴ類水標準。

5.6 分區域治理太湖

太湖面積很大，不能如中小型湖泊那么容易消除藍藻暴發，但可以把太湖的大水面分隔成若干小水域進行分片(水域)治理，分片消除藍藻暴發的成因后，大水面則可達到治理目標。

6 結 語

全國推行河長制是一項重大制度創新，各城市共同探索創新河湖治理、管理模式，因地制宜落實“一河一策”，攻克河湖治理技術集成和長效管理難點。無錫市應借鑒兄弟城市的好經驗、好做法，再接再勵，繼續深入推進河長制，共同前進。著重大幅度提高污水處理標準、消除黑臭和水功能區全面達標、消除太湖藍藻爆發等穎難問題導向、責任導向和目標導向，徹底改善河湖水環境，為建設河湖健康生態系統作出新貢獻。

參考文獻

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[3] 孫雯,朱喜.無錫市城市防治洪澇控制圈及改善水環境思路[J].水資源開發與管理，2017(10)：62-67.