棚戶區改造中存在的問題及解決思路

張新宇

摘要：我國棚戶區大多產生于計劃經濟時代，依照“先生產、后生活”的發展思路，居民的住房需求被忽視，無奈只能通過單位分配或白搭自建的方式解決居住問題，大量棚戶區由此誕生。時至今日，國內多數棚戶區早已無法滿足居民的住房需求，同時也因為環境惡劣等因素嚴重制約了城市整體發展，因此改造棚戶區成為各地政府工作的一大重心。本文主要對棚戶區改造問題進行簡要分析，并提出相應解決措施。

關鍵詞：城市化進程；棚戶區；改造

棚戶區是中國城市化進程中出現的典型現象，它曾經解決了不少貧困家庭的住房問題，但是現在棚戶區的大量存在已成為阻礙城市健康發展的瓶頸，嚴重損壞了城市形象，甚至會引發一些社會問題。因此棚戶區問題是實現城市快速發展、提高城市競爭力急需解決的問題。

一、棚戶區改造現狀

目前，棚戶區改造呈現多種模式，多個層次推進的發展態勢，更新改造模式由過去單一的“舊房改造”和“舊區改造”轉向“舊區再開發”，不僅僅以改善居住條件和居住環境為目標，而且充分發揮改造地段的經濟效益和社會、環境效益，實現改造棚戶區和城市現代化的多重目的。概括起來，近幾年來棚戶區改造呈現出以下特點：

經濟效益成為關鍵。房地產公司作為自負盈虧的經濟實體，受到市場經營的經濟規律的支配，盈利成為其開發的主要目的，這種積極、迫切的目標激發其創造各種有效的方法去促進土地利用，間接地使土地使用發揮到最高境界。因此，經濟效益問題成為棚戶區改造的關鍵問題，關系到棚戶區改造是否能行之有效，并且支配著棚戶區改造的開發行為。

規劃控制趨向法治化、系統化。進入市場經濟后，雖然還存在著立項審批手段，但由于資金已不是上級劃撥，而貸款也不再是上級批準的政府行為，而是建設者與金額機構之間的經濟企業行為，從而使政府對棚戶區改造的控制，由過去行政、計劃為主的直接控制逐步轉向利用經濟杠桿、法規手段、政策引導、公眾參與以及其他溝通協作方式的管理調節，并通過各種計劃、決策、執行、引導、協調、監督等組織活動使規劃管理走向系統化，打破了以往城市建設計劃、規劃、建筑、實施的單向執行方式。

二、棚戶區改造存在的問題

關注近期和局部利益。因為在市場機制中，房地產開發企業的經濟行為以自身利益的最大化為目標，并且房地產項目的開發是在一個特定的時間段內，房地產開發企業追求的是在這個時間段內的收益。于是，房地產開發企業傾向于最充分地利用土地資源，千方百計地提高地塊的容積率，而很少考慮對周邊環境可能造成的危害以及對城市長遠發展可能帶來的負面影響。同時，房地產開發企業的“產品”是依據市場的需求“量身定做”的，但是市場的需求并非是以城市合理的發展為依據的。例如，城市中心區的棚戶區改造中往往以開發高級住宅為主，將低收入的居民排擠出了城市中心區，一定程度上導致社會空間的分隔，并給社會的安定埋下隱患。這些矛盾和問題是市場本身無法解決的。

拆遷難度大，協調時間長。城市建設的難點在棚戶區改造，棚戶區改造的難點在棚戶區拆遷，棚戶區拆遷的難點在于中低收入戶的安置。改造能否順利實現，關鍵取決于拆遷的成本和拆遷的進度。

對經濟困難家庭的住房保障還不到位。在棚戶區拆遷項目中，存在著這樣一些特殊困難家庭（如下崗失業、經濟拮據、常年患病、幾代同住、房屋擁擠、身體殘疾等）：拆遷前，他們擠住在平房內或者私自加蓋的屋舍內，基本能夠維持生活，可是拆遷之后，按照拆遷條例規定得到的補償一般不能滿足購房從而解決幾代人的居住問題。這部分人群會強力阻礙拆遷。這是拆遷工作中很現實的困難。

改造項目和拆遷方案不夠詳細透明，影響被拆遷居民的信心。被拆遷居民對拆遷后的前景不明朗，對拆遷的各項補償沒有把握，對拆遷持冷漠態度，如大多數棚戶區內的房主既擔心拆遷后失去每個月上千元的房租，生活沒有來源；還擔心現在的住房無法換到同等面積的樓房，每個月還要交物業管理費等。棚戶區內很多租房戶對拆遷也憂心忡忡，因為他們現在的收入只夠租住較便宜的普通街區舊房或城中村房子，拆遷后他們難以找到便宜的住房。

改造資金不足，審批程序冗雜。棚戶區改造需要大量資金，但是政府財政支持的城建資金缺口大。資金不足會嚴重阻礙棚戶區改造的進程，應從大局著眼，從城市經營的理念出發，增加優惠政策，吸引市場投資機構介入融資。以往棚戶區改造所需的批文太多，從確定打算改造某一區片到真正全面落實完成拆遷改造，需要太多部門的協作與審批，所需的時間太長，管理成本加大。

三、城市棚戶區改造的建議和措施

（一）制度創新

制定優惠政策棚戶區改造中涉及到政府、開發商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益關系者是原棚戶區居民。政策既要保證居民和開發商的利益，還要保障棚戶區改造達到城市發展的要求，使居民在不支付額外費用的前提下便可充分享受新社區完善的市政配套設施及優美的居住環境。拆遷期間原棚戶區居民的安置費及原有房屋的出租收入，由開發商負責補償；原棚戶區居民回遷房必須優先建設，并由原棚戶區居民優先挑選，保證按時回遷等等。如果這些政策措施能順利實施，原棚戶區居民就會成為棚戶區改造最大的受益者。為了推動棚戶區改造，政府需要讓出巨大利益給原棚戶區居民和開發商，以便降低開發商的經營風險，亦即出臺新的優惠政策；對于含有公益性項目的棚戶區改造項目（如在新一輪的城市規劃中被規劃為綠地的棚戶區片），允許免繳部分土地出讓金；對于區位較差、拆遷量較大的區域，可以允許開發商采取適當提高容積率，增加部分商業建筑面積等辦法提高經營收益。

（二）體制創新

確立推進機制棚戶區改造工作在市委、市政府的統一領導下，實行分級負責制。市委、市政府成立市棚戶區改造工作領導小組，負責研究制定政策、審定市建委組織的對改造區片前期策劃研究和城市運營商的推選認定、審定城市營銷策略和項目招商策略，審定批準區政府上報的棚戶區改造項目總體策劃方案。領導小組辦公室負責牽頭協調棚戶區改造的日常工作。

（三）城市營銷

促進招商效果城市營銷是城市經營的高級表現，是在對城市正確定位的基礎上，把城市當作待營銷的產品，制定恰當的營銷戰略和具體策略，把城市宣傳推銷出去，為城市的招商引資、發展旅游和更好地運營城市而造勢。此外，棚戶區改造與城市基礎設施同步發展，重點抓好道路、排水、供水、供氣、公廁、綠化、路燈等基礎設施建設。

（四）區別對待

優化城市功能城市的特色和個性是城市的靈魂，為此，應制定專項計劃，保住城市特色。慎重決策傳統街區的改建，慎重策劃歷史文化名城保護；同時，在目前城市的發展階段，一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性，它們能提供租金相對低廉的住房，滿足了外來打工人員和城市貧困人口等眾多人員的基本住房需求。因此，還應選擇保留一部分打工族相對集中居住的城中村，留住打工族，以便增強城市的活力。

（五）收購“野樓盤”

用作保障性住房對于城中村或者城邊村自行改造建設的“野樓盤”，如果拆除重建，雖然能夠給與違法行為以重創，但是更會造成資源的浪費；如果只是收取一定量的罰款即可給“野樓盤”“上戶口”，又會縱容這種違法現象愈演愈烈。政府不妨借鑒深圳的做法，由政府收購后作為保障性住房（廉租房或者經濟適用房）使用，這樣既打擊了當前“野樓盤”屢禁不止的現象，又增加了濟南市廉租房的供應量，填補了目前濟南市房地產市場上無經濟適用房的空白，能使更多的低收入家庭受益。

四、小結

棚戶區改造是一個長期、復雜的問題，既涉及到政府部門的認知水平和法規、政策的制定，又涉及到社會學、人口學、經濟學、城市規劃等多個方面，是復雜的系統工程。城市規劃工作者應該結合所在城市的實際情況，對棚戶區改造進行詳細的分析和研究，提出合理的改造方法和措施。

參考文獻

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（作者單位：西安市鄠邑區城中村和棚戶區改造事務中心）