發展混合所有制職業院校的現實意義、困境與對策

[摘要]開展混合所有制職業院校改革，不僅能夠豐富混合所有制的經濟形式，還能優化職業教育資源配置，深化產教融合。然而，目前職業院校混合所有制辦學實踐中存在著“非公即私”思維理念固化、體制機制不完善、治理結構調整不易以及資產評估和產權流通困難等問題。對此，建議強化多元協作，突破“非公即私”的二元思維桎梏；加強頂層設計，破除制度瓶頸；建立產權保護和收益分配機制；完善混合所有制職業院校辦學治理結構。

[關鍵詞]混合所有制 職業院校 產權 治理結構

[作者簡介]李永波（1975- ），男，河北邯鄲人，麗水職業技術學院，講師、注冊會計師，碩士。（浙江 麗水 323000）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）12-0012-07

當前我國經濟發展已經進入經濟新常態和發展新時代。2017年12月8日召開的中央經濟工作會議明確提出，我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要貫徹新發展理念，堅持以推進供給側結構性改革為經濟工作主線，大力推進改革創新。新發展理念就是要突出經濟發展方式的創新，突出各個經濟領域的大力探索和積極實踐。做好新時代的職業教育，尤其需要樹立和貫徹落實新發展理念，充分激發社會各方的力量，吸引更多資源向職業教育集聚。加快發展混合所有制職業院校既是推動職業教育創新發展、轉型升級的重要途徑，也是建設優質職業院校的必由之路。自2014年國務院頒布的《關于加快發展現代職業教育的決定》提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”以來，各級職業教育院校、各級政府和社會各界積極響應，進行了大量實踐探索，也積累了一定的經驗。但是，我們仍應清醒地看到，不少職業院校、社會企業和地方政府對于如何科學探索和實踐發展混合所有制職業院校仍存在理解片面、推進落實不力的問題，尤其是對發展混合所有制院校的現實要義理解不深，對現實困境的解決方法探索不多，實踐路徑比較單一，實踐形式比較傳統，因此，要加強研究和創新，推動混合所有制職業院校發展逐漸走向深入。

一、發展混合所有制職業院校的現實意義

發展混合所有制職業院校是落實新時代經濟社會發展新理念的具體措施，是完善和豐富中國特色社會主義經濟形式的重要探索，更是推動職業院校科學發展的重要載體，具有深遠的影響和意義。

1.有利于豐富混合所有制的經濟形式。發展壯大混合所有制經濟是隨著國家經濟發展逐漸深化的。早在1997年，黨的十五大報告就提出要發展混合所有制經濟，強調“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國社會主義初級階段一項基本經濟制度”。2002年，黨的十六大報告第一次正式提出發展混合所有制經濟，強調“除極少數必須由國家獨資經營的企業外，積極推行股份制，發展混合所有制經濟”。2007年，黨的十七大強調，要“以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟”。2012年，黨的十八大提出要“積極發展混合所有制經濟，進一步深化國企改革”。2013年，黨的十八屆三中全會發布了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要積極發展混合所有制經濟，并強調“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。2017年，黨的十九大提出要“發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。這充分說明了發展壯大混合所有制經濟的重要性。在新時代中國特色社會主義背景下，發展混合所有制職業院校，集中體現了對我國基本經濟制度內涵的科學認識和豐富發展，充分反映和符合了新時代我國社會發展需要和社會主義市場經濟發展需要；集中體現了現代產權開放和產業開放的不斷深入，能吸納更多的資金、企業、政府和社會各界參與職業教育發展，推動各類所有制企業資源在職業教育領域的流動和重組，更好地優化職業教育資源和資本配置，改善職業教育產權結構，提高職業教育的社會競爭力，實現企業、職業教育和經濟發展的多贏。

2.有利于深化職業教育辦學體制改革。我國的教育體制包括職業教育體制，主要是在計劃經濟時代形成的，具有濃厚的計劃和行政色彩。不可否認，在特定的歷史發展階段，這種自上而下的行政化管理為我國職業教育事業的發展奠定了良好的基礎，也促進了改革開放以來我國職業教育的跨越式發展，為形成中國特色社會主義職業教育體系做出了歷史性貢獻。然而，隨著改革開放向縱深推進，在中國特色社會主義已然進入新時代的大背景下，職業教育也從過去的外延式發展進入內涵式發展的新階段，質的提升、結構的優化取代了量的增加、規模的擴張，成為當今職業教育發展的新風向。在新的形勢下，傳統的以指令性計劃為主導的行政化管理體制已經不能滿足職業教育進一步發展的要求，急需進行辦學體制的改革。在職業教育辦學體制改革進程中，混合所有制辦學正是突破職業教育體制“痼疾”的一劑“良方”。一方面，發展混合所有制職業院校有利于擴大學校的辦學自主權。通過混合所有制辦學改革，引入企業主體、產業資本介入職業院校發展，能實現以市場化手段優化教育資源配置的目的，進而提升職業院校自身的辦學自主權。另一方面，發展混合所有制職業教育有利于優化學校的治理結構。在過去的管理體制中，職業院校的治理結構是金字塔式的，行政指令通過各層各級傳達到工作執行的最基層，以政府部門為絕對主導的管理體制嚴重制約了職業院校的發展活力。通過混合所有制辦學改革，引入多元化辦學主體，能夠構建起權力與制衡之間的平衡關系，進而使職業院校的治理結構得到有效優化。

3.有利于充實并優化職業教育資源配置。職業教育作為技術技能教育，與其他教育類型相比，對教育資源投入的數量和質量有著更高的要求，需要更高效的資源配置方式。長期以來，我國職業教育資金的主要來源是財政撥款，師資隊伍建設的主要基礎是事業編制。盡管這種“政府→學校”的資源供給模式不失為一種有效的職業教育資源配置方式，但已經不能很好地適應現代職業教育發展的要求。通過實施職業教育混合所有制改革，能夠從人、財、物三個方面充實并優化職業教育的資源配置。第一，在人力資源方面。發展混合所有制職業院校，必然會引入社會資本。當社會性經濟主體參與職業教育辦學以后，其必然與職業院校之間產生人才流動，如出資方派遣管理者出任校董事會成員、企業技術骨干進入職業院校參與專業建設工作等，這些活動都將充實職業院校的人力資源。第二，在資金支持方面。當前我國公辦職業院校教育資金的來源是國家資助，民辦職業院校教育資金的來源是社會資本。總體而言，前者的辦學資金雖然比較充裕，但渠道單一、靈活性差、配置效率較低；后者的辦學資金雖然較為多元、籌集方式靈活，但缺乏保障。可見，不論哪種辦學模式，都存在資金支持方面的短板。通過大力發展混合所有制職業院校，能夠促進公有資本、集體資本與社會資本的聯合，從而為職業教育辦學提供更為多元、廣泛、充足的資金支持。第三，在物力保障方面。職業教育的重心是技術技能教育，同時要保證教學的實用性，因此通常需要實訓基地來進行實踐教學。許多職業院校的實訓基地都是自主建設，資源利用率不高，且受限于場地和資金，基礎設施建設并不完善。通過混合所有制改革，引導企業主體參與職業教育辦學，可以利用企業所有的生產線、設施設備支持職業院校的實踐教學，充實了職業學校的物力資源。

4.有利于促進職業教育產教融合。近年來，國家高度重視并大力推動職業教育產教融合。2014年6月，國務院印發了《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出了“深化體制機制改革，統籌發揮好政府和市場的雙重作用，加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作”的總體要求。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中再次強調要“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。同年12月，國務院辦公廳印發了《關于深化產教融合的若干意見》，對推進職業教育產教融合做出了更加具體的工作部署。盡管國家不斷加大力度推進產教融合，但近幾年的實踐成果卻并不突出。究其原因，除了方方面面的因素以外，最關鍵的就是尚未建立起職業院校與行業企業之間的“利益捆綁”機制，往往是職業院校有著強烈的產教融合訴求，但行業組織和企業缺乏參與職業教育辦學的動力，導致學校與企業難以實現深度融合發展。通過職業教育混合所有制改革，將產業資本引入職業教育領域，能夠從職業院校自身和行業企業主體兩個方面深化產教融合、校企合作。一方面，發展混合所有制職業院校，讓社會資本介入職業教育辦學，企業就成為學校股東中的一員。企業經營管理者進入校董事會，自然會把事關職業院校發展的各項事務從外在義務變為內在職責，也會更努力地支持職業院校的發展。另一方面，發展混合所有制職業院校，將產業要素更多地引入職業教育，能夠大大提升職業教育“產學研”一體化程度，進而提升職業院校服務社會的能力。

二、發展混合所有制職業院校面臨的困境

雖然國家出臺了鼓勵發展混合所有制職業院校的政策，但尚未制定具體的時間表，也沒有提出明確具體的工作安排和要求。目前各地方的職業教育混合所有制辦學仍處于一種自主探索階段，在實踐中面臨著許多不確定性風險和困難。

1.職業院校混合所有制辦學的“非公即私”思維理念固化。要進行卓有成效的實踐，首先要有科學的理念為指導。現階段，全社會尚未就職業教育混合所有制辦學的必要性和先進性形成普遍共識，尤其是在職業院校和行業企業中還不同程度地存在一些僵化、保守甚至落后的觀念，阻礙了職業教育混合所有制辦學的推進落實。第一，當前公辦職業院校是我國職業院校中行政化色彩最濃的主體，同時也是職業教育領域的“主力”。在全國職業院校總數量中，公辦職業院校的占比超過80%。發展混合所有制職業院校，首先應在公辦職業教育領域取得突破。然而，公辦職業院校中發展混合所有制院校面臨的觀念困境也最大：一方面，傳統的辦學體制嚴重影響了公辦職業院校的發展活力和市場競爭力，廣大教職工對混合所有制改革的期待也最為迫切；另一方面，由于公辦職業院校的教職工都是事業編制，尤其是學校的領導干部都具有一定的行政級別，因此對推進混合所有制改革猶豫不定、瞻前顧后。第二，民辦職業院校是我國職業教育主體的重要組成部分，也是發展混合所有制職業院校的對象之一。盡管很多民辦職業院校出于自身發展的考慮，希望引入一定的國有資本、集體資本，但又擔心因股比縮小或稀釋而失去對學校事務的決策權，對是否要進行混合所有制改革顧慮重重。第三，行業組織和企業是參與發展混合所有制職業院校的重要主體，只有社會資本參與進來，公辦職業院校的混合所有制改革才算取得了實效。但現階段，一方面，一些企業經營管理者的社會責任意識較為淡薄，認為辦好職業教育是政府、職業院校的事，對參與舉辦或投資職業教育的積極性不高；另一方面，很多企業經營管理者認為參與職業教育辦學的成本大，收益不確定且回報周期長，投資辦學不劃算，不愿意與職業院校進行聯合辦學。

2.職業教育混合所有制辦學體制不夠完善。由于不同性質的辦學主體在價值取向、利用訴求、行為方式等方面都有明顯的差異，需要一個科學合理、系統完善的體制機制來保障混合所有制職業院校管理和教學工作的良好有序進行，同時約束好各方主體的行為。盡管國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，明確提出要“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應的權利”，肯定了發展混合所有制職業院校的改革方向，但其作為政策指引性文件，在一定程度上只有引導和指導作用而沒有執行層面的強制力，也沒有就如何發展混合所有制職業院校的諸多現實問題給出可操作性的意見和建議，因此對推動發展混合所有制職業院校的效果并不顯著，在更為重要的法律和制度建設層面還遠遠沒有形成系統的框架。這就使得職業教育混合所有制辦學面臨更多的不確定性，具體表現在以下兩點。第一，混合所有制職業院校的法人屬性不明確。長期以來，學校在我國法律體系中一直屬于事業法人，具有很強的公益屬性，這就造成了混合所有制職業院校法律地位的雙重尷尬：一方面，由于法律沒有對介于公辦院校和民辦院校之間的混合所有制職業院校的法人屬性做出明確規定，依法治校也就無從談起；另一方面，由于法律并沒有對混合所有制職業院校中社會性股東的權益保護做出明確規定，加劇了社會力量投資參與職業教育混合所有制辦學的法律風險。第二，參與主體多元化的職業教育管理體制尚未完善。混合所有制辦學在管理模式與治理方式上都與過去的單一性主體辦學有著根本的區別，因此其既不能照搬公辦院校的管理機制，也不能照搬民辦院校的治理模式。當前我國職業教育混合所有制辦學既沒有形成相互協同與制衡的法人治理結構，也沒有建立起高效合理的混合所有制學校運作制度，存在著一定的無序性、盲目性。

3.職業院校治理結構的調整不易。職業教育混合所有制辦學作為一種全新的職業教育辦學模式，需要在管理機制和治理模式上進行創新。同時，由于混合所有制職業院校的產權結構趨于多元化，也要求建立與之相匹配的治理結構框架。現階段職業院校治理結構的調整面臨許多阻力，沒有形成具有普遍意義的、各方主體都能夠接受的治理結構改革方案，使得混合所有制辦學推進緩慢。第一，盡管國家出臺了鼓勵職業教育混合所有制辦學的政策措施，但都屬于職業院校產權結構調整的方向性指導，對諸多重要而又現實的問題缺乏規范效力，尤其是基于股份制的院校財產在占有、支配、使用、收益和處置等一系列環節的權益劃分并不明確，決定了以產權為基礎的治理結構調整缺乏權威性依據，進而導致各利益相關方在享有職業院校的資產（包括有形資產和無形資產）權益方面極易發生分歧，甚至產生矛盾。第二，由于當前我國關于混合所有制辦學的法律法規體系不完善，僅有規范社會經濟主體行為的《中華人民共和國公司法》和規范職業教育主體行為的《中華人民共和國教育法》作為建立混合所有制職業院校治理體系的法律依據，但這兩部法律都是針對單一領域中的主體行為，難以滿足經濟主體與教育主體之間的跨界整合行為。第三，由于不同性質主體的價值目標和利益訴求不同，因此，如何完善內、外部治理體系，使其能夠有效地反映和協調權益方的意見和要求，成為所有參與者共同面臨的難題。

4.資產評估和產權流通困難。產權是所有制的核心內容，只有建立起產權明確、財產歸屬清晰的產權制度，才能為混合所有制職業院校的平穩有序、長遠健康發展奠定堅實的基礎，并使職業教育混合所有制改革的社會效益最大化。發展混合所有制職業院校的最重要內容，就是實現產權結構的多元化，同時保證產權結構的科學合理。要做到這一點，必須為各類可以轉化為產權的資源要素建立起科學合理的評估機制，用以評估各類要素的價值，進而合理劃分產權歸屬，界定產權份額，并作為混合所有制職業院校治理體系構建的經濟基礎。但就目前而言，合理評估各類資源要素的工作還面臨很多制度層面和操作層面的障礙，難以迅速推進。第一，由于學校資產涉及多種類型，相互之間具有高度的關聯性，因此，要對一所學校的各類資源要素進行分別評估與定價難度很大，加之職業院校往往擁有不少難以量化的無形資產，這就加大了學校資產評估的難度。第二，長期以來，職業教育在我國是作為公益事業來管理的，政府和教育主管部門不會從經濟角度對職業教育辦學的投資與產出問題進行核算，這既導致了公辦職業院校在發展過程中積累了許多產權不明晰的問題，也導致了我國對職業院校的資產評估理論研究和實踐經驗都不足。第三，發展混合所有制職業院校需要引入的社會資源不僅僅局限于資本，還涉及知識、技術、管理等資源要素的引入，而對這些要素進行合理、公平的定價，也是一個非常現實的問題。更為重要的是，發展混合所有制職業院校，是推動職業教育市場化辦學的重要舉措。市場化意味著職業院校的產權必須能夠流通，這就需要建立健全完善的教育產權交易市場。然而，當前我國教育市場的發育程度還不高，教育市場上的準入規則、交易規則、競爭規則以及退出機制等方面的建設還較為滯后，這導致職業院校的產權流通不暢，社會資本也難以大膽參與混合所有制辦學。

三、發展混合所有制職業院校的對策

1.強化多元協作，突破“非公即私”的二元思維桎梏。推動混合所有制職業院校發展，應加強利益相關主體的多元協作，從思想層面打破“非公即私”的二元思想桎梏。第一，從政府層面來看，各級地方政府和教育主管部門要充分認識到發展混合所有制職業院校對職業教育現代化建設的重要意義，積極探索，主動作為。第二，從學校層面來看，各類職業院校要摒棄“非公即私”的傳統思想，認識到不論是國有資本、集體資本還是民營資本，都是繁榮我國教育市場的重要組成部分；職業教育混合所有制辦學是職業教育發展規律的客觀要求。第三，從企業層面來看，也要提高自身的認識。一方面，企業經營管理者要提高思想認識，積極響應國家的政策號召，在條件允許的情況下盡力參與職業教育混合所有制辦學，創造更大的社會價值。另一方面，企業經營管理者要警惕短視思維和行為，懂得以長遠的眼光看待企業的經營和發展。參與發展混合所有制職業院校，投資職業教育事業，也許短期內回報不明顯，但隨著職業教育混合所有制辦學機制、制度的健全以及模式、路徑的完善，必將為企業帶來巨大的價值。總而言之，在發展混合所有制職業院校的過程中，各方主體必須提高思想認識，打破思維桎梏，為職業教育混合所有制改革的推進奠定良好的思想基礎。

2.完善頂層設計，破除職業院校混合所有制辦學的制度瓶頸。發展混合所有制職業院校作為一項參與主體眾多的系統工程，需要運用系統論的方法，從全局的高度，建立一個頂層設計框架，以統籌規劃、協調推進各項工作，集中有效資源，高效快捷地實現職業教育提質增效的改革目標。第一，加快建立健全與職業教育混合所有制辦學相關的法律法規體系，為發展混合所有制職業院校奠定法理基礎。針對當前發展職業教育混合所有制職業院校法律規定不完善的問題，國家立法機關要加快修訂完善《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國高等教育法》等與混合所有制辦學相關的法律法規，修改不適應職業教育混合所有制辦學實踐的法律條文，刪除不利于混合所有制辦學改革推進的規定，并針對當前職業教育混合所有制辦學實踐中出現的新問題、新情況，從法律層面做出界定和規范。第二，優化完善相關激勵政策和機制，為發展混合所有制職業院校注入強大動能。一是針對現階段行業企業參與職業教育混合所有制辦學積極性不高的現狀，要在堅持教育分類管理和兼顧公平的原則基礎上，進一步加大吸引社會力量參與職業教育辦學的財政扶持、稅費優惠政策，強化物質激勵。二是各級地方政府和教育主管部門要認真貫徹“法無禁止皆可為”的工作原則，實施社會資本準入職業教育“負面清單”管理制度，最大限度地減小社會資本參與職業教育辦學的制度障礙和體制阻力。第三，堅持穩定有序地推進職業教育混合所有制辦學試點工作，為發展混合所有制職業院校積累實踐經驗，尋求更好的辦學路徑和模式。我國地域范圍廣大，不同地區之間的社會、經濟、文化、教育發展程度并不均衡，社情民情不盡相同，職業教育辦學也各有側重；再加上混合所有制職業院校在我國職業教育發展中還是一個新事物，目前的實踐探索還處于初級階段，并無現成的經驗可供借鑒，因此，在當前以及今后一段時期，可以堅持用辦學試點的方式來推進職業教育混合所有制改革，鼓勵各個地方先試先行，待形成了較為成熟、可以推廣的混合辦學模式以后再在全國范圍內鋪開。

3.建立產權保護和收益分配機制。公辦職業院校要引入社會資本，就應當滿足社會資本的投資預期和收益要求。如何保障投資人的產權主張和收益要求，是發展混合所有制職業院校必須解決的根本性問題。實際上，不論是何種所有制職業院校，只要經營得法、管理有方，獲得一定程度的資本回報并不困難。一方面，職業院校以實用型技術技能為主要教育內容，因其教育活動既貼近生產又具有很強的實用性，因此往往具有為社會提供專業服務的能力。另一方面，職業院校本身也具有一定的消費屬性，如其后勤運轉、校園消費等領域都能為經營者貢獻一定的經營性收入，只要加以合理規劃和利用，也不難產出經濟價值。總之，投資職業教育辦學的經濟收益不是有沒有的問題，而是如何充分利用和深度挖掘的問題。從以往來看，產權單一的學校分配制度的典型特征是利潤獨享，而與之截然不同的是，混合所有制學校分配制度的重要特征是注重利潤和權益的分享，這就要求建立與其相匹配的分配機制和利益分配關系。需要強調的是，分配制度的確立以及利益分配關系的規范必須以明確清晰的產權關系為基礎。

盡管現階段我國憲法和法律對各種所有制下的產權保護有著明確的規定，但在社會實踐中，對產權的依法保護還不夠充分，尤其是在產權關系模糊的情況下，財產權被侵犯的現象時有發生。因此，建立產權保護機制和收益分配機制，就成為發展混合所有制職業院校過程中的重中之重。為此，第一，盡快健全完善產權保護機制。推進職業教育混合所有制辦學的產權保護工作必須堅持三項基本原則。一是堅持平等保護。無論是公有制經濟財產權還是非公有制經濟財產權，都應在平等的規則下加以保護。二是堅持全面保護。不論是各類有形資產還是無形資產，都應得到尊重和保護。三是堅持依法保護。要通過加強法律和制度建設，確保產權保護工作有法可依、有法必依。第二，建立收益分配機制。發展混合所有制職業院校，必須充分考慮社會投資的利益訴求，一方面要通過深化校企合作，整合政府、學校與社會資本各方主體的優勢資源，挖掘職業院校服務社會的潛力，建立起“資源共享，優勢互補，共建共贏”的聯合發展辦學機制；另一方面，可以通過增強職業院校管理制度的靈活性，允許參與職業教育辦學的社會資本介入職業院校的后勤運轉、社會培訓、校園消費等領域，并獲取合理的利潤回報。

4.完善混合所有制職業院校辦學治理結構。混合所有制職業院校的本質特征是“混合”，由于混合了多元化的主體和資本，就必然要求職業院校建立起多元主體共同參與的治理結構。完善混合所有制職業院校的治理結構框架，應從以下幾個方面著手進行：第一，完善學校的產權制度，建立教育產權交易市場。要吸引社會資本投入職業教育領域，就必須建立起成熟完善的教育產權交易市場。為此，一是要建立起職業教育領域各項資源要素價值的評估、定價機制，明確各項有形無形資產要素的市場價格，為產權變更和股份制改造提供有效依據。二是要建立公開透明、充分競爭、流通有序的教育產權交易市場，為各類非公教育產權要素的市場流通提供渠道和平臺，打消社會資本投資職業教育混合所有制辦學的后顧之憂。第二，要建立健全多元主體共同參與的院校民主治理模式，健全法人治理結構體系。一是要進一步完善董事會領導下的校長負責制。混合所有制職業院校由于利益相關者眾多，因此，其董事會的建立必須遵循多元化、民主化的原則，成員應當包括但不限于政府相關部門官員、出資方代表、院校領導、教職工代表和學生代表等。董事會負責職業院校的重大事務決策，校長負責職業院校的日常校務和教務管理，并向董事會負責。二是要建立多維度的監督評估機制。混合所有制職業院校作為一種參與主體眾多、辦學模式不成熟的教育組織，更要重視辦學過程的監督和辦學績效的評估工作。要建立起組織內部監督、黨組織監督、政府部門督導、第三方機構監督和社會公眾監督的多維監督機制，確保發展混合所有制職業院校的各項工作公開透明，經得起審視和推敲。同時，還要建立兼顧經濟效益和社會效益的混合所有制職業院校辦學績效評估指標體系，并形成定期評估的制度，對院校董事會和校長推動落實各項工作的成效進行嚴謹、細致、科學、合理的評估。評估主體除了職業院校的股東會、監事會以外，還應當包括第三方專業化的獨立機構，以確保各項評估工作和結構的科學性、權威性。

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