基層事業(yè)單位內部控制的探討

劉素梅

摘 要：2012年11月財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，于2014年1月1日起在行政事業(yè)單位范圍內全面建立與實施內部控制，促使行政事業(yè)單位不斷完善內部控制體系，與此同時也顯露出一些突出問題。本文結合工作實際從基層事業(yè)單位的內部控制出發(fā)，探討目前事業(yè)單位內部控制存在的主要問題，并針對性地提出一些應對的改善措施，以期對基層事業(yè)單位的內控建設添磚加瓦。

關鍵詞：基層事業(yè)單位；內部控制；現狀分析；解決對策

隨著《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的全面推行，各地方省市財政部門紛紛出臺相關實施方案，組織和開展培訓，各基層行政事業(yè)單位亦都如火如荼地開展內部控制評價工作，通過以評促建，逐步提升內部控制體系。從目前基層事業(yè)單位的整體情況來看，在內部管理制度完善和風險防控等方面都有所加強，但在內部控制建設中還存在諸多現實問題，這些問題的存在也在一定程度上了約束了基層事業(yè)單位內部控制管理的提升。

一、基層事業(yè)單位內部控制體系現狀分析

1.內部控制意識淡薄

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》總則的第六條明確了“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”，在內控評價指標中也多次涉及單位領導組織、參與內控情況。盡管如此，但基層事業(yè)單位仍然存在單位領導班子未真正重視內部控制，領導班子的風險管控意識不夠強，未能認識到內部控制對于單位健康持續(xù)發(fā)展的重要性。

在大部分基層事業(yè)單位，對于內部控制的認識不足，大部門人認為內控僅僅是財務部門需要承擔的工作，而與業(yè)務部門沒有太多關聯，以為只要財務核算沒有問題，內部控制就是健全的，這種認識導致基層事業(yè)單位無法營造良好的內部控制整體環(huán)境。對于內部控制如果沒有“全員參與”這樣的意識，沒有全員普及內部控制知識，沒有全員認識到內部控制的重要性，沒有全員參與內部控制建設，這樣的背景下，自然導致部門人員內部控制意識淡薄，難以有效開展內部控制建設。

2.內部管理制度設計不完整

一些基層事業(yè)單位的內部管理制度是完整的，而不是健全的。完整，是指基層事業(yè)單位的單位層面決策制度和業(yè)務層面六類經濟活動的管理制度都是具備的。不健全，是指制度的涉及存在或多或少的缺陷。常見的制度涉及缺陷有如下幾種情況：一類制度為上級部門的制度復制或直接引用，這類制度雖然制度內容可圈可點，但缺乏結合基層事業(yè)單位的實際情況，缺乏單位風險導向及管控方法，難以對基層單位的業(yè)務風險點進行制約；一類制度雖考慮了基層單位的實際情況，但制度內容比較籠統(tǒng)，對于業(yè)務流程闡述比較簡單，未能細化各業(yè)務點的風險管控情況，對于內控管理的效果不明顯；一類制度內容比較完善，但是制度制定時間較久遠，往往實際操作模式已經變更而管理制度未同步更新，缺乏對內部管理制度的動態(tài)管理。

3.內部管理制度執(zhí)行不到位

一些基層事業(yè)單位通過內部控制建設健全了各項內部管理制度，但只是將制度匯編作為內部控制建設的成果展示出來，制度流于形式，沒有真正執(zhí)行于具體的經濟業(yè)務活動中，內部控制的作用難以彰顯，違背了“剛性的制度約束、嚴格的制度執(zhí)行”的內部控制建設初衷。在具體的業(yè)務管控環(huán)節(jié)，仍舊按照內部控制建設前的慣性思維進行操作，內部管理制度束之高閣。

4.內部控制信息化建設尚未建立

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》第三章的第十八條指出“單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統(tǒng)建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中”，可見信息化對于內部控制落地的重要性。搭建信息化管理平臺，減少人為的干預因素，保障各項制度有效落地，防范風險的發(fā)生。多數基層事業(yè)單位都存在幾個信息管理系統(tǒng)，如預算業(yè)務的部門預算管理系統(tǒng)，支出業(yè)務的費用報銷系統(tǒng)，資產業(yè)務的資產管理系統(tǒng)等，各業(yè)務系統(tǒng)處于分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面。有外部因素的影響，也有內部因素的原因。對外，財政業(yè)務系統(tǒng)與資產管理系統(tǒng)沒有做統(tǒng)一接口，系統(tǒng)之間相互獨立。對內，信息化建設過程中各業(yè)務模塊分批進行，各類系統(tǒng)質量參差不齊，系統(tǒng)之間接口不兼容。沒有信息化技術的應用，則難以實現內部控制的程序化和常態(tài)化，大大降低了內部控制管理的效率。

二、提升基層事業(yè)單位內部控制質量的思路

1.加強培訓，提高內控意識和人員素質

財政部門或各主管部門組織對基層單位領導負責人和內部控制負責人進行培訓，促使各單位領導班子增強對內部控制重要性的認識，增強基層事業(yè)單位提升內部控制質量的內生動力。

基層事業(yè)單位應在單位內部開展對內部控制的宣傳和培訓工作，提升全員對內部控制的認識，熟悉內部控制建設的要求和具體業(yè)務流程指引，同時注重單位內控文化的建設，讓內部控制的理念在單位內部深入人心，為內部控制體系的順利執(zhí)行建立良好的內控環(huán)境。

對于六大類經濟業(yè)務活動的主要參與者，即預算、收支、采購、資產、基建、合同各業(yè)務模塊的主要負責人，尤其是財務人員，應加強對內部控制體系建設的業(yè)務流程和風險管控的學習，參加各類專業(yè)培訓，深入理解內部控制的原則、方法、流程，提高自身的業(yè)務水平和專業(yè)素質，切實做好內部控制規(guī)范的實施工作。

2.建立健全基層事業(yè)單位的內部控制體系

健全基層事業(yè)單位的內部控制體系，并不是推倒重來、另起爐灶，而是在單位現有管理基礎上的提升，逐步優(yōu)化提升。基層單位需要全面梳理預算、收支、采購、資產、基建、合同等業(yè)務管理現狀，梳理當前的流程體系框架，辨識各項業(yè)務風險，評估當前管控措施的設計及執(zhí)行有效性，評價內部控制缺陷。內部控制涉及的專業(yè)知識比較復雜，通常基層事業(yè)單位各業(yè)務模塊的負責人很難高效地對業(yè)務風險點進行識別，可以聘請外部第三方專業(yè)機構進行相關的業(yè)務指導，進行專業(yè)的風險評估。

盡管內部控制的原則和控制方法具有共性，但內部控制卻是一項具有個性化的工作，各基層事業(yè)單位需從單位自身的實際情況出發(fā)，把握自身經濟活動的特點，量體裁衣，制定出能使單位經濟業(yè)務運行順暢、執(zhí)行有力的業(yè)務保障機制，能使經濟業(yè)務風險降低、管理科學的風險防范機制，能使經濟業(yè)務權責對等、制衡有效的權責對等機制，走出符合自身特色的內控管理之路。切忌照搬照抄，直接從第三方機構引入完整的管理制度作為己用。

3.建立內部控制監(jiān)督和評價管理制度

評價與監(jiān)督是內部控制結構框架中不可或缺的關鍵內容，監(jiān)督也是制衡理念的核心要素。如果只是依賴于上級部門或外部的監(jiān)督與審計，對于內部控制失衡所產生的潛在風險難以及時識別，經常是在發(fā)生舞弊行為后的一種事后監(jiān)督。為保證基層事業(yè)單位內部管理制度的執(zhí)行有效性，內部控制監(jiān)督和評價管理制度的建立必不可少。

作為基層事業(yè)單位，筆者認為應設立內部控制管理機構，負責內部控制工作日常監(jiān)督、進行內控評價工作等。定期組織對內部控制建立的全面性、重要性、制衡性、適應性進行評價，以及對內部控制的設計和執(zhí)行的有效性進行評估，編制完整的內部控制評價報告，各業(yè)務部門應根據評價報告，制定相應的整改計劃，管理機構定期跟蹤缺陷整改情況。同時應加強內部監(jiān)督和外部監(jiān)督的協同作用，內部監(jiān)督應配合外部部門對內部控制的監(jiān)督檢查，如實提供內部監(jiān)督所獲取的情況，提高外部監(jiān)督的質量和效果。

4.完善業(yè)務信息系統(tǒng)，提高信息化水平

與上級部門的管理信息系統(tǒng)的對接，則依賴于各部門的系統(tǒng)更新。而基層事業(yè)單位內部的管理信息系統(tǒng)，需進一步完善，主要從以下幾個方面進行改進：一是信息系統(tǒng)的全面性。多數基層事業(yè)單位的信息系統(tǒng)覆蓋面較窄，未涵蓋單位自身所有的經濟業(yè)務活動，欠缺預算、采購、資產、合同等一個或多個業(yè)務信息系統(tǒng)，單位需制定信息系統(tǒng)整體建設規(guī)劃，加大投入力度，有序組織系統(tǒng)開發(fā)、運行與維護；二是將內控流程和防控措施固化并融入業(yè)務信息系統(tǒng)，切實做到過程留痕、責任可追溯。結合內部控制體系建設的相關成果，將內部控制嵌入信息系統(tǒng)之中；三是聯結各業(yè)務信息系統(tǒng)，實現數據共享。這需要各基層事業(yè)單位在信息系統(tǒng)整體建設規(guī)劃時需要考慮系統(tǒng)的接口，在選擇系統(tǒng)供應商的過程中需考慮不同系統(tǒng)的技術兼容問題。通過這幾個方面完善單位的業(yè)務信息系統(tǒng)，提高信息化水平。同時，也需要加強歸口部門的信息化知識的培訓，提高相關人員的信息化素質。

三、結語

綜上所述，行政事業(yè)單位建立和實施內部控制是一項長期的復雜的系統(tǒng)工程，內部控制管理的改進和提升永遠沒有終點。各基層事業(yè)單位需持續(xù)保持對自身內部控制質量的關注和探討，對內部控制建立與實施情況進行持續(xù)的監(jiān)督與自我評價，為單位的經濟活動進行保駕護航。

參考文獻

1.財政部.行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）.2012-11-29.

2.財政部會計司，中國會計報社.行政事業(yè)單位內部控制建設：理論與實踐.經濟科學出版社，2015.

3.李婧，李承玉.淺析科學事業(yè)單位內部控制的現狀及改進措施.財經界，2017（10）.

4.馮艷霞.新形勢下行政事業(yè)單位內部控制建設存在的問題及對策.中國國際財經，2017（4）.

（責任編輯：王文龍）