中國監察體制改革的政治學意蘊

顧保國

黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。《決定》《方案》《監察法》與《憲法》《民法》《民事訴訟法》等法律法規一道，構建起了執政黨自我監督與人民監督的多重機制，旨在推動新時代中國紀檢監察體制的改革，完善黨的全面領導、推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制朝著符合中國國情的方向發展。《監察法》對黨的領導的特別強調，既突出中國政治監督機制的特色，同時也體現出一個執政黨自我革命的勇氣以及對法治精神的堅守。

社會主義國家權力監督的理論基礎

馬克思在《共產黨宣言》中莊嚴宣告，共產黨“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”。也就是說，無產階級政黨的理論與實踐都是為了實現無產階級和廣大人民群眾的根本利益，其根本宗旨是為民謀利。共產黨人只有為民謀利的本分，沒有與民爭利的資格。1944年，毛澤東同志曾強調，“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府”“國家機關工作人員必須為人民服務”。在這一思想指導下，我們黨形成了一切從人民利益出發、密切聯系群眾的優良作風，建設了一個人民當家做主的人民政權、人民政府。

新中國成立后，我們黨以馬克思關于無產階級革命政黨的黨內監督思想為指導，建立起與西方“三權分立”下監察隸屬于立法或行政機構的模式明顯不同的中國特色監察制度體系。國家行政監察制度是這一制度體系中的重要一環，先后經歷20世紀50年代初步構建、80年代恢復、90年代起監察部門與紀律檢查委員會合署辦公三個發展階段。1949年10月人民監察委員會成立時，隸屬于政務院；1954年9月成立國務院，原政務院人民監察委員會改為國務院監察部；1986年12月恢復并確立國家行政監察體制時，設立監察部，隸屬于國務院。而此次改革要設立的各級監察委員會，由人大選舉產生，并代表黨和國家行使監察權，國家監察由此成為國家權力結構中一個重要的組成部分。

在現代化進程中，傳統社會組織體系的消亡，社會秩序的混亂，使得近代中國社會面臨著深刻的轉型危機。作為具有時代先進性、強大動員能力、組織能力的馬克思主義政黨，中國共產黨在應對外部戰爭中構建起了統一的民族意識和國家建構，不但贏得了廣泛的群眾支持，也有效完成了社會資源和社會意識的整合。當代中國的國家性質和制度特征，決定了其監督機制和過程的特殊性，形成了以中國共產黨為領導、以民主集中制為基礎、內外結合的具有中國特色的監督機制和過程的基本特征。

作為中國特色社會主義的領導者和實踐者，中國共產黨不斷增強黨長期執政條件下的“自我凈化能力”，“不忘初心，牢記使命”，勇于擔當，敢于作為，不斷從思想、理論、制度等入手進行改革探索。幾代共產黨人對政治權力監督問題的思考始終體現著這一政治思維。早在1927年黨的第五次代表大會通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》中就規定了設立中央和省級黨的監察委員會。抗日戰爭時期，我們黨在陜甘寧邊區就建立了“三三制”新型民主政權，從制度上保障各民主黨派、無黨派愛國人士、人民群眾對公權力的有效制約監督。中國的國家監察體制本質上是黨和國家進行自我監督的重要部分。

中國國家權力監督的形成機理

黨的十八屆六中全會指出，要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”只有完善制度建設才能真正走出權力監督機制因人而異、因事而異的困境。制定監察法是以習近平同志為核心的黨中央依照新的時代特征作出的重大決策部署，目的是使黨的主張通過法定程序成為國家意志，用法治思維和法治方式治理腐敗、防止濫權。

黨的領導體現在監察法的立法全過程。反過來，監察法的實施也必然體現和加強黨的全面領導。“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”明確寫入《監察法》總則。把黨對反腐敗工作的集中統一領導機制，用國家法律固定下來，有利于把黨風廉政建設和反腐敗斗爭的領導權牢牢掌握在黨的手中，充分發揮黨的領導核心作用，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供法治保障。

事實上，《監察法》無論是立法過程還是法律實施，都離不開黨中央的堅強有力領導和高度重視。習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對監察立法工作提出明確要求。黨的十九大明確提出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段。”十九屆中央紀委二次全會強調，要全面推進國家監察體制改革，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

科學立法、民主立法、依法立法。憲法是國家根本大法，是各種制度和法律法規的總依據。在十三屆全國人大一次會議上，先通過憲法修正案，然后再審議監察法草案，及時將憲法修改所確立的監察制度進一步具體化，是我們黨依憲執政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。確立監察委員會憲法地位，體現了黨的主張和人民意志，為深化國家監察體制改革、制定監察法提供了法治保障。監察法在立法過程中堅持與憲法修改保持一致，相關內容及表述均與本次憲法修改關于監察委員會的各項規定相銜接、相統一。

表決通過憲法修正案，根據憲法制定監察法，使監察法于憲有據、于憲有源。監察法立法的另一大亮點是廣泛征求意見，科學民主立法。監察法從最初的醞釀到誕生，吸收了社會各界的意見，在堅持正確方向的基礎上不斷走向成熟。

監察法的通過使得全面從嚴治黨，預防和打擊腐敗，建立長效的權力約束機制，有了良好的制度化的依托。監察法補齊了既往行政監察職能只是由行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員執行的短板，有效整合了政治資源和制度化的監管力量，促進了各監督主體間的協作和互動，有效解決了監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題。

同時，國家監察體制改革一方面讓國家政權機關擁有專門的監督組織，解決了黨與國家政權機關的權力關系；另一方面通過合署辦公體制，堅持黨對各級監察委員會的領導，監察權仍屬于黨的領導范疇，黨通過監察權實現對全部公職人員的監督管理。監察委員會脫離了政府內部的附屬機構，成為平行于行政機關、司法機關的獨立國家監察機關。

程序合法是依法治國的重要體現

監察程序是特別重要的一環。程序合法是實體合法和普遍服從的前提條件，也是依法治國的重要體現。在程序法方面，監察委作為監察機關，也是法律監督機關，有監督、調查和處置三項權力。《監察法》從第三十五條至第四十九條，對監察程序進行了詳細說明。這使得監察委的調查工作具有了很強的程序性與專業性。監察法和刑事審判對于證據的合法性要求，既有程序性的，又有實體性的。

同時，監察委調查取得的證據，要經得起公訴機關和審判機關的審查，經得起歷史和人民的檢驗。如果證據不扎實、不合法，輕則檢察機關會退回補充調查，影響懲治腐敗的效率；重則會被司法機關作為非法證據予以排除，影響案件的辦理進程以至結果；對于侵害當事人權益、造成嚴重問題的，還要予以國家賠償。所以，各級紀委監察委一定要有強烈的法律意識，從一立案就要嚴格依法、嚴格按程序收集證據，不能等到臨近移送司法機關甚至進入司法程序了，再去解決程序合法性的問題，這是以法治思維和法治方式懲治腐敗最直接、最基本的要求。因此，監察機關應該嚴格依照法定程序行使法律賦予的權限，不得有法外之權、不得越程序合理的雷池。在履行監察程序的時候，要密切關注以下這幾個問題。

一是監察手段問題。首先，要增添預防性措施。制定《國家監察法》，實現關口前移，加強對權力日常運行過程的監督，引入新的監督方式，如現場監督等。其次，賦予監察機關采取必要強制措施的權力。再次，以“留置”代替“雙規”。從程序上講，使得《監察法》的審批機制更加完備，更注重發揮集體決策的優勢和民主集中制的傳統。《國家監察法》要求監察委員會采取留置措施時不僅必須全程錄音錄像，收集保存證據，接受監督，同時還要注意保護被調查對象的基本公民權利和法律權利。

二是主體監督問題。各級監察委員會是實施監察法的主體，從“以權力監督權力”的角度出發，首先，監察委員會這個主體要接受人大監督。人民代表大會制度是其他各項政治制度賴以建立的前提，反映了我國政治生活的全貌，是具有根本性的政治制度。人民代表大會制度是在中國共產黨領導下以人民當家作主為基礎的、以人民選舉產生的人民代表大會為基礎的整個政權體系、政權組織制度。監察委員會由人大選舉產生，對其負責，接受其監督，這是發揮和保障人民監督作用的根本的制度化路徑。其次，監察委員會要接受司法監督。監察委員會調查終結后移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構成犯罪，有權撤銷案件或者不予批捕。同時，檢察院作為憲法規定的法律監督機關，對監察委員會作出的決定或者采取的措施有權實施法律監督。程序不僅設置了步驟和方式方法，更關鍵的是借助流程管控實現了權力分工和分工下的制衡。再次，國家監察委員會要進行自我監督。從“權利監督權力”的角度出發，監察委員會要接受社會和民眾的監督，應當引導和借助公眾逐漸覺醒的權利意識和監督熱情。互聯網時代的個體都可以通過“缺席的在場”這樣一種形式參與到諸如環境保護、社會資源的分配、政治權力的監督等眾多社會議題中來，因此要充分發揮互聯網時代新媒體的特點，開通互聯網舉報、投訴等平臺，將社會監督、民眾監督和輿論監督作為監督監察委員會的有效方式。最后，監察委員會要接受黨的監督。在具體監督機制上，可以成立各級監察委員會的投訴委員會，接受對監察委員會工作人員的投訴。

三是銜接機制問題。從權力屬性上看，監察委員會享有調查權，這一調查權與檢察院的偵查權有所差異，不能完全取代檢察院的偵查權。為保證調查權的順利行使，賦予監察委員會調取資料、證據，勘驗、鑒定，查封、扣押，進入場所、駐地等等權力，但檢察院的特殊自偵權如技術偵查權等仍保留著。因此，當監察委員會結束調查，認為被調查對象確實涉及刑事犯罪時，應當將案件移送司法機關，由司法機關行使批捕和公訴權。監察委員會無權做出不批捕、不予起訴、免于刑事處罰等決定。在這一過程中，檢察院作為法律監督機關，有權對監察委員會的調查進行監督，認為現有證據無法證明被監察對象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或將案件退回監察委員會，或要求監察委員會補充調查。

總之，《監察法》把中央要求和群眾期盼、實踐需要和新鮮經驗結合起來，明確了國家監察工作的一系列重大問題，規定了監察機關的監察程序等重要內容，是對國家監督制度的重大頂層設計。在實際工作中，紀檢監察機關案件檢查實行分級辦理、各負其責的工作制度。案件檢查的基本程序一般主要分為案件受理和初步核實、立案檢查、調查核實和移送審理四個階段，監察程序是具體而明確的，是不可隨意解釋與擴大化解釋的。對沒有涉及的新技術、新情況、新內容，應該遵循公序良俗的要求，讓監察程序與監察內容在價值上最大程度地達成呼應，將黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，不斷提高黨和國家的監督效能。

在不同族群、不同文明、不同政治制度不斷交匯、競爭、借鑒的時代，我們已經很難歸出一種適合于各國的普適性的發展道路。可以說，人類政治文明和政治體系的變遷正因為不同國家的發展模式和制度探索而變得日趨多元。當政治權力的存在成為當今世界經濟發展、社會治理、共識建構不可或缺的力量時，不管是發達國家還是后發國家，如何有效地解決因為政治權力的擴張所導致的國家建設的失敗，經濟發展的停滯，個體自由、權利和福祉的縮減是各國需要面對的共同議題。在這樣的大背景下，歷史并沒有像福山所預言的那樣走向終結。在移民浪潮和族群多元的時代，美國等西方國家所引以為傲的三權分立的政治制衡制度并沒有讓不同族群、不同社會階層間在社會價值構建和政治制度創設方面取得基本的共識。

沒有比較就沒有鑒別。著名歷史學家錢穆先生認為，“好像花盆里的花，要從根生起。不像花瓶里的花，可以隨便插進就得。我們的文化前途，要用我們自己內部的力量來補救。”可以說，中國國家監察體系的變遷是中國共產黨這一“使命型政黨”的不斷變革與調試，是對國家與社會關系、政黨執政規律、權力監督體系認識的不斷深化，具有豐富和深刻的、中國語境下的政治學意蘊和理論內涵。

（作者系《求是》宣傳聯絡部主任）