多規合一背景下村土地利用規劃編制內容探析

王晨歌 張國雄

摘要 通過數據分析法、文獻研究法探析多規合一背景下村級土地利用規劃的基本內容和編制方法，得出優化村級土地利用規劃編制內容，能夠促進農村土地有序、規范和可持續利用的結論。然而目前我國村級土地利用規劃的研究尚在探索層面，相比于鎮級土地利用規劃并無實質性的差別，無法直接指導村莊的建設及管理工作。基于“多規合一”已由地方實踐上升為國家戰略的發展背景，村土地利用規劃編制工作應按照“多規合一”的有關要求，與鄉（鎮）規劃、村莊建設規劃、專項規劃等做好銜接。

關鍵詞 多規合一；村級；土地利用；規劃

中圖分類號 F322 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）21-0208-05

Abstract This paper uses data analysis and literature research methods to analyze the basic contents and methods of village level land use planning under the background of multiple planning integration. The research results indicate that optimizing the content of village level land use planning can promote the orderly， standardized and sustainable utilization of rural land. At present， Chinas planning on the village land use is still in the exploration level， but compared to the town level land use planning there is no substantial difference， cannot guide the village construction and management work directly. Based on “multiple planning integration” has risen by local practice for the development of the national strategy， the village land use planning work shall be in accordance with the relevant requirements，complete town planning， village construction planning， specialized planning and so on.

Key words Multiple planning integration；Villagelevel；Land use；Planning

習近平總書記在2014年中央新型城鎮化工作會議上提出要積極探索能夠實現“多規合一”的方式方法，經過多年實踐，多規合一已經由地方實踐上升為國家戰略。村土地利用規劃編制工作按照“多規合一”的有關要求，與村莊建設規劃、鄉（鎮）規劃等做好銜接，在村域空間內形成“一張藍圖、一本規劃”[1]，具有現實及長遠的意義。隨著社會的發展，國家改變了以往單純關注新增建設用地的思路，將“增量”和“存量”空間統籌進行規劃調控。當經濟社會從空間擴張走向存量提升階段，增量土地利用規劃編制與管理方式已經難以適應，所以亟需探索各級存量土地利用規劃的內涵、特征、編制思路與政策機制；作為目前土地整理工作主戰場的鄉村地區，規范完善村土地利用規劃編制內容也是十分有必要的。國家正在開展集體經營性建設用地入市、農村土地征

收、社會主義新農村建設、宅基地制度改革試點，推進農村一二三產業融合發展等工作，這些工作的推進亟需符合“多規”要求的村土地利用規劃，以指導集體經營性建設用地入市工作。國土資源部下發《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》明確了村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分[2]。

1 村莊規劃問題分析

1.1 現存村莊規劃類型分析

規劃是村莊建設的藍圖，是農村產業發展的指引，在村莊建設中有著無法替代的重要地位。現行的村莊規劃類型主要有村莊布點規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、美麗鄉村規劃、村莊整治規劃及其他專項規劃等[3]，其各自的功能特征見表1。

從表1可以看出，它們各自有著不同的優點和特色，并在不同層面、不同方向解決了不同的問題，但同時在某些方面存在著不足和局限。

1.2 村莊規劃存在的問題

目前村莊層面的規劃主要以村莊建設規劃及村土地利用規劃為主，其他規劃為輔。然而村莊建設規劃及村土地利用規劃都還不夠完善，均存在一定問題或不足。

1.2.1

村莊建設規劃。村莊建設規劃應把村莊建設、精神文明建設、生態環境建設等一并納入村莊整體規劃，將新農村建設的內容結合到一起，全面規劃，凸顯整體效應[4]，這樣村莊的整體競爭力和發展潛力才會充分地展現出來。然而，當前村莊建設規劃未能起到全局統籌的作用，主要存在以下問題：

（1）過于偏重村莊居民點設計，未能實現全域規劃。目前的村莊建設規劃內容更多的關注點在于村莊居民點的空間布局及村莊建筑設計引導，對居民點以外的其他區域規劃深度不足，多數都采用了“分區劃片”的示意的表達深度，不足以引導村域空間的發展安排。

（2）對耕地、基本農田保護、土地整治等內容未涉及，對生態保護問題不夠重視。這些問題導致村莊建設規劃無法達到預期目標，嚴重影響了村民生活環境的改善和生活質量的提高。

1.2.2 村土地利用規劃。《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》中對村土地利用規劃的定義是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據，屬于詳細型和實施型規劃[5]。然而它的規劃內容還不夠詳細，難以具體指導實施。

（1）精度不足，導致土地整理工作深度不夠。現行村土地利用規劃土地利用現狀數據和工作底圖采用的比例尺為1∶10 000，總體比例尺過大，精度不夠，對各地類分區過于粗放，導致規劃深度不足。

（2）對居民點規劃深度不夠，不足以指導村莊建設工作。目前村級土地利用規劃對村莊居民點的設計尚處于用地布局階段，無法直接指導村莊建設工作。

（3）對集體經營性用地管控深度不夠，不足以引導經營性建設用地入市。集體經營性建設用地入市，必須要在符合土地用途管制和土地利用總體規劃的前提下才能進行[6]，然而村土地利用規劃對集體經營性用地管控的深度難以引導經營性建設用地入市。

（4）成果表達不夠美觀、直接，領導、村民等非專業技術人員理解困難。成果的表達方式多注重于文本編寫和數據庫的建設，表達不夠直觀、友好，管理人員、村民看不懂，導致實施效果差。

2 《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》解讀

為落實黨中央、國務院關于做好新時期農業農村工作的系列部署要求，加快編制村土地利用規劃（以下簡稱《村規劃》），統籌安排農村土地利用各項活動，根據《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》（國土資規〔2017〕2號）有關要求，國土資源部于2017年5月下發了《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》。

2.1 規劃導則內容解讀

2.1.1

規劃控制與布局安排。通過《村規劃》中建設空間安排的內容分析，可知規劃控制與布局安排可結合村域土地利用功能導向和空間管控需求[7]，劃分村域農業空間、建設空間和生態空間，明確村域開發保護格局；劃定村鎮建設邊界（包括規模邊界和擴展邊界）、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，明確各類空間規模和管制措施。其中，建設空間內設置有條件建設區，通過設置“彈性”空間合理引導村莊建設，形成相對集中、集約高效的村莊布局。

2.1.2

建設空間安排。通過《村規劃》中建設空間安排的內容分析，可知建設空間安排可根據本村發展特點，細化相關內容。細化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的開發強度、建筑高度，以及建筑風貌等內容；集體經營性建設用地入市試點地區，可增加入市用地的規劃安排；可進一步規定公共服務設施用地標準、建筑面積、建筑風貌等；可進一步規劃公共交通線路和站點、停車場等配套附屬設施。

2.1.3

農業空間安排。通過《村規劃》中農業空間安排的內容分析，可知農業空間安排可根據本村實際，細化耕地和基本農田規劃，制定設施農用地安排、承包地流轉安排等[8]。進一步細化農田水利設施、田間道路等配套設施安排，具體參考《高標準農田建設通則》（GB/T 30600—2014）、《灌溉與排水工程設計規范》（GB 50288）等要求；按照設施農用地管理的有關要求，規劃安排中區分生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，明確布局和規模。

2.1.4

生態空間安排。通過《村規劃》中農業空間安排的內容分析，可知在有條件的地區，可結合生態保護和環境景觀要求，依據《生態公益林建設導則》（GB/T 18337.1—2001），《村莊整治技術規范》（GB 50445—2008）等標準規范，進一步對生態用地進行詳細規劃。

2.1.5

成果要求。通過《村規劃》中成果要求的內容分析，有條件的地區，可進一步豐富成果要求。

（1）規劃圖件。可增加相關成果圖，如村莊建設布局圖、基本農田保護圖、公共服務設施布局圖等 。

（2）規劃表格。可增加重點建設項目表、權屬調整表等。

（3）數據庫。建立符合鄉級規劃數據庫標準的村規劃數據庫。

（4）規劃說明。說明村規劃編制過程、編制內容等情況，以及調查問卷、調研報告、聽證紀要等相關材料。

2.2 規劃導則可能存在的問題

2.2.1 管控內容深度不夠。

（1）無法指導集體經營性建設用地入市。集體經營性建設用地入市，必須要在符合土地用途管制和土地利用總體規劃的前提下才能進行，然而《村規劃》中經營性建設用地安排部分只是在可選內容中提到集體經營性建設用地入市試點地區[9]，可增加入市用地的規劃控制條件細化安排內容。

（2）無法指導村莊建設工作。對村莊居民點的設計內容深度不足，無法指導村莊建設整治，在村莊的實際建設過程中仍需編制村莊建設規劃，無法體現多規合一的理念。

2.2.2

管控方式彈性不足。《村規劃》正文部分涉及到管控方式內容的有三處，分別是在規劃任務中的第二點“確定村莊建設布局和規模，加強村莊建設的引導和管控”；編制方案中“圍繞優化土地利用布局、改善農村發展條件的目標，結合分區引導管控[10]，統籌安排村莊建設用地、農業用地和生態用地”；規模控制與布局安排中“落實鄉級規劃空間管控的任務安排，對村域土地利用主要指標實施規模管控，根據上位規劃要求，劃分村域農業空間、建設空間和生態空間，明確村域開發保護格局”。從這些內容可以看出當前《村規劃》中研究的主要內容基本是對鄉（鎮）級土地利用總體規劃的分解和安排落實，剛性過度，彈性不足。

2.2.3

成果表達方式不夠簡潔、美觀。《村規劃》中成果表現為“兩圖兩表”：兩圖分別為土地利用現狀圖和規劃圖。由于村莊規劃中對于空間布局的規劃占有很大篇幅，設計單位通常愿意采用簡單的空間布局來描述村莊建設遠景和實施手段，體現的是現狀和遠景建設成果兩個靜態比較[11]，缺乏實施計劃性的研究和實施過程各節點的動態描述，實施過程難度加大。圖紙表現不夠直觀，導致很多規劃無法得到村民的認同，村民看不懂，村官實施難。

3 “多規合一”視角下村土地利用規劃內容優化建議

3.1 提升規劃精度，擴大基礎數據比例尺

村級土地利用規劃應當以第二次土地利用現狀調查的數據為基礎，在圖上落實各類用地的空間布局與數量，確保圖、文、表的一致性[12]；對于規劃的重點區域，如土地整治區域、新農村建設點等，通過實地測量，獲取比例尺為1：500的土地利用現狀數據，在該數據成果的基礎上，進行內部設計。這樣一來，不僅規劃成果能夠落實到具體地塊，滿足上級諸如基本農田保護和耕地保有量目標圖、文、表一致，宅基地面積符合規定等政策性要求，還降低了村域土地利用現狀數據的獲取難度[13]。

3.2 適當增加村莊建設用地的彈性空間

建議在村莊建設用地的外圍設定有條件建設區，增加建設用地微調的可能性（圖1）；在全村建設用地總量不超過標準的前提下，有條件地允許建設用地進行微量調整。建設用地微量調整是指在其他地塊上有多余建設用地的情況下，本片土地需要調劑的數量不超過原本規劃控制量的1/10，調整方案經過村委會批準后，方可實施[14]。這樣的調整必須符合村規劃，否則屬于違規行為。如果需要更大規模的建設用地調整，則需要按法定程序對村土地利用規劃進行局部調整。

3.3 細化村莊建設用地布局，明確用地管控要求

3.3.1

確定村莊發展方向。落實土地利用布局、分區確定的村莊人口和建設用地的規模，結合村莊規劃建設用地擴展邊界及規模邊界，確定村莊建設用地邊界。

3.3.2

明確村莊各類用地布局及控制要求。合理安排村莊宅基地、公共服務設施用地、基礎設施用地、經營性建設用地、景觀與綠化用地、村內交通用地等各類用地的比例規模及空間布局，必要時進一步細分各類用地功能[15]；確定村莊宅基地、公共服務設施用地、經營性建設用地等用地的開發強度、建筑高度、建筑密度以及建筑風貌引導要求等內容（表2）。

3.3.3

合理組織村莊內部交通。確定村莊主、次要道路的路幅寬度、斷面形式、控制點坐標以及公交站、停車場等交通設施的建設規模和布局。加強新社區對外交通和市政管網的聯系，明確新社區內區域交通及市政基礎設施的布局。

3.4 增加主要居民點詳細設計內容

明確各類建筑、景觀的詳細布局，合理確定宅基地用地規模，嚴格執行“一戶一宅”政策，按照村莊確定的宅基地面積標準，優化宅基地用地布局[16]。根據村莊建設用地控制要求，綜合考慮周邊環境，合理組織公共建筑、住宅建筑、產業建筑、開放空間的空間關系，明確規劃建筑、綠地、道路、廣場、停車場、河湖水面、生產性服務設施等的位置和范圍。村莊居民點總平面設計見圖2。

3.5 提高成果表達的直觀性與美觀度

建議在規定的規劃成果的基礎上，借鑒村莊建設規劃的表達形式，擴展規劃設計內容[17]；如圖3所示，結合村莊的發展設想，將原來規劃成果中基本農田、一般農田、林地等單調的元素進行三維化、形象化表達，這樣一來，不僅規劃成果能夠落實到具體地塊，滿足上級諸如基本農田保護和耕地保有量目標圖、文、表一致，達到全域管控、全域建庫的目的，還有利于提升規劃成果的可讀性、普及性及可實施性。

4 結論

（1）村級土地利用規劃的編制目的是真實反映村莊自然、經濟、生態狀況，充分發揮村民意愿，改善村容村貌，為農業增產、農民增收提供有力保障，是促進新農村建設，統籌安排農村土地利用各項活動，保障農村土地有序、規范和可持續利用的重要途徑和有力手段。

（2）目前，我國村級土地利用規劃的研究主要停留在宏觀層面，編制內容較為官方，對微觀層面的小尺度研究比較少。精度不足，導致土地整理工作深度不夠。對居民點規劃深度不夠，不足以指導村莊建設工作。對集體經營性用地管控深度不夠，不足以引導經營性建設用地入市。成果表達不夠美觀、直接，領導、村民等非專業技術人員理解困難。

（3）通過對《村土地利用規劃編制技術導則（征求意見稿）》的解讀，可知《村土規》要提升規劃精度，擴大基礎數據比例尺，適當增加村莊建設用地的彈性空間，細化村莊建設用地布局，明確用地管控要求，增加主要居民點詳細設計內容，提高成果表達的直觀性與美觀度。

（4）基于“多規合一”已由地方實踐上升為國家戰略的發展背景，完善村級土地利用規劃可以填補我國土地利用詳細規劃缺位。村級土地利用規劃強調的是實施性，因此規劃必須落實在土地上，確定好每塊地的用途，成果要嚴格遵循圖、數、實地三者一致的原則，保證各業用地規模與布局穩定，實現經濟、社會、環境與資源的協調可持續發展。

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