新型城鎮化背景下農村住宅規劃發展建設對策研究

馬丙磊 趙艷霞

摘要 基于新型城鎮化背景以及中共十九大提出的鄉村振興戰略，分析了我國實施農村住宅規劃的概念，闡述了農村住宅規劃發展在鄉村振興戰略中的重要意義，歸納總結了農村住宅規劃發展建設進程中存在的主要問題，提出了我國現階段農村住宅規劃發展的對策，以期達到農村住宅的合理性、宜居性。

關鍵詞 新型城鎮化；農村住宅；規劃；建設

中圖分類號 TU982.29 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）21-0204-04

Abstract Based on the new background of urbanization and rural revitalization strategy proposed by 19th CPC National congress，we analyzed the concept of rural residential planning and elaborated the signifiicance in rural rejuvenating，summarized the main problems existing in the process of development and construction of rural residential planning，put forward countermeasures of the rural residential planning and development at the present stage in China，in order to achieve the rationality of the rural residential livability.

Key words New urbanization；Rural residential；Planning；Construction

2014年12月29日，國家新型城鎮化綜合試點名單正式公布，預示著國家將要建設城鄉一體化、生態宜居的生活環境，在此大背景之下農村城鎮化也成為國家建設的重點。新型城鎮化注重生活質量的提高，從數量城鎮化轉變為質量城鎮化。

2018年中央一號文件提出關于實施鄉村振興戰略的意見，強調“三農”問題是社會主義全面發展進程中的首要問題，是國家可持續發展的重中之重。當前我國經濟社會發展中最為突出的結構性矛盾表現在城市與農村發展的不平衡，城鄉發展的不協調不僅制約著農村的可持續發展，同樣影響著城鎮化水平的提升。

目前我國城市的發展已經初具規模，而農村建設才剛剛起步，農村的科學規劃是新型城鎮化背景下新農村發展的重要前提，推進新農村建設必須把住宅規劃放在首位，目前農村住宅面積占全國住宅總面積的78.1%，完善農村住宅規劃對我國新農村建設、提高農村生活質量水平有著重要的意義，因此農村住宅規劃成為當前研究的重點。

1 農村住宅規劃的概念和意義

1.1 農村住宅規劃的概念

農村住宅規劃是指國家根據當前社會、經濟發展的情況，在新型城鎮化背景下對農村的住宅、基礎設施、生活配套設施等各項建設施工在用地布局方面的部署。農村住宅規劃是國家鄉村振興戰略的首要目標，關系到農村民生的根本性問題，是農村經濟、社會發展的總體規劃。《城鄉規劃法》的總則就是協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，并且賦予其法律責任，鄉村規劃區必須按照相關規定進行建設，對違規建設依法追究刑事責任。

1.2 農村住宅規劃發展在鄉村振興戰略中的意義

中共十九大報告首先提出實施鄉村振興戰略，可以看出國家一直把新農村建設作為國家建設重要的一部分，農村的建設不僅關系到國家的長治久安，更是社會穩定的基礎，目前，我國一二三產業布局合理，趨于成熟，完全具備實力大力發展農村建設宜居的生活環境。農村住宅規劃發展研究對于鄉村振興的意義可從以下3點進行分析。

1.2.1 有利于促進社會穩定發展。

當前，我國社會發展不平衡的主要矛盾在農村最為突出，農民是農村的主體，因此要切實維護農民的根本利益，農村住宅規劃是不斷提升農民幸福感的重要手段。統籌農村住宅規劃，堅持城鄉結合發展，確保農村社會與時俱進。

新農村建設已經成為國家發展建設的重要課題，完善農村住宅規劃制度是保障社會穩定的重要因素。但不可否認的是，當前我國農村依然存在不利于社會穩定發展的一些因素，住宅規劃無序，基礎設施及服務設施缺失，醫療衛生、體育娛樂、教育學習等體系不健全等問題，嚴重影響著農民生活水平的提高。通過完善農村住宅規劃制度，合理布局住宅及配套服務設施，統一規劃醫療區域、娛樂區域、教育區域，嚴格執行規劃制度，能夠大大提高農民的生活水平，有效縮減農村與城鎮的生活差距，改善農民的不平衡心理落差，促進社會的穩定發展[1]。

1.2.2 有利于深化農村土地制度改革。

通過完善農村住宅規劃政策體系，實施宅基地再分配、舊房拆遷改造等政策，重新規劃可以使農村居民集中居住，統一市場、醫療、教學等，多余的土地進行復墾，有效增加耕地面積，促進農村土地的有效合理使用，推動農業的現代化、規模化，帶動農村新產業的發展，加快農村經濟發展。

完善農村空閑宅基地政策，減少一戶多宅現象，落實農村宅基地集體所有權，保障農民個人使用權和農民財產權，適度放活農村宅基地和農民房屋使用權，嚴格把控非法買賣宅基地違法行為，嚴格落實土地性質，嚴格禁止城市戶口居民購買農村宅基地建設私人別墅。堅持農村住宅規劃發展，協調鄉村土地整體規劃，有效利用住宅建設用地，合理規劃商業、農業、休閑用地。農村住宅規劃要注重保護古老村落，進一步完善農村土地制度改革政策。

1.2.3 有利于創建生態農村。

當前，我國農村居住條件差，基礎設施滯后，垃圾多，水污染嚴重，整體村貌落后。隨著新型城鎮化的快速推進，我國農村人口持續下降，但是住宅建設用地卻在逐年上升，同時土地利用效率低，土地資源的浪費嚴重，缺乏科學的住宅規劃。為了實現科學發展，中共十七大確定生態文明建設，十八大再次強調其重要地位，十九大關于生態建設又提出3個創新，生態農村的建設是保證生態建設的重要前提。

2018年中央一號文件提出“實施農村人居環境整治三年行動計劃，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源，強化各種舉措，穩步有序推進農村人居環境突出問題治理。堅持不懈推進農村‘廁所革命，大力開展農村戶用衛生廁所的建設和改造，同步實施糞污治理，加快實現農村無害化衛生廁所全覆蓋，努力補齊影響農民群眾生活品質的短板”。合理的農村住宅規劃可以重新規劃農村建設用地，改善農村人居環境，促進農村的快發發展，改變農村的落后生活狀態，創建文明、健康發展的生態農村[2]。

2 農村住宅規劃發展建設存在的主要問題

實施鄉村振興戰略是十九大報告的重要工作部署，更是國家長治久安的一項國策，但是就目前農村發展情況來看，還存在著眾多的問題制約農村的規劃發展。

2.1 缺乏科學的規劃、合理布局理念

目前，北方地區農村住宅多為平房舊宅，南方地區已經從平房住宅逐漸過渡到二層小樓及別墅，雖然南北地區農村住宅在形式上存在差異，但都存在一個共同的問題，那就是規劃不科學、布局不統一。國家統計局數據顯示，2016年全國農村住宅竣工面積為7.3億m2，占全國住宅竣工面積的42.6%。如圖1所示，雖然我國的城鎮化在逐步推進，但是農村住宅比例依然居高不下，新建住宅布局的單調、混亂以及各家住宅用地無限擴大且一戶多宅，造成了資源的浪費、農村生活功能布局混亂等問題，都嚴重制約著農村住宅規劃的，影響農民生活水平的提高[3]。

2.2 農村住宅規劃政策不健全

在新農村建設過程中，國家因地制宜制定住宅規劃政策，但是住宅規劃建設的政策只有試點，并沒有大規模的實施，如河北省根據《河北省農村宅基地管理辦法》和《河北省人口與計劃生育條例》規定試點認購新民居，廣西自治區提出《廣西深化鄉村規劃建設管理制度改革試點實施方案》開展鄉村規劃建設。這就很難做到“一村一規劃”，且針對國家的方針政策各村鎮缺乏科學的理論指導，難以完成健全的建設方案，而且村鎮缺少健全的規劃政策管理體制，難以形成統一的管理制度，缺少專業型技術人才實施住宅規劃。由于農村的建設資金投入低更決定了農村干部不愿意將過多的資金投入到規劃政策和技術人員上面，使得村鎮的規劃政策難以健全。所以，如何獲得農村住宅規劃的資金支持關系到規劃實施的重要前提。

2.3 農村基礎設施規劃缺失

從農村住宅的設計來看，農民建造住宅隨意性大，全憑自己主觀意見，沒有合理的規劃方案和施工圖紙，更沒有技術人員統一管理，不僅住宅的外觀不統一，也忽略了基礎設施規劃的發展。近幾年雖然農村基礎設施規劃已經有了較大程度的改善，但是大多數地區的農村基礎設施規劃缺乏專業的指導，與大城市周邊的鄉村相比基礎設施規劃滯后。

還有一部分農村，村鎮干部為了新農村建設政績統一規劃住宅樣式，從遠處看農村住宅雖然排列整齊、層次分明，但是走進農村后發現基礎設施建設滯后，沒有統一的供暖、上水、下水。許多村民隨意丟棄垃圾、亂排污水、混用生活用水和灌溉用水，缺少配套的生活基礎設施，如垃圾轉運站、污水處理設備站、村民活動中心等，臟、亂、差現象依然籠罩著農村。農村基礎設施的滯后嚴重影響著農民生活的環境，危害著村民的身心健康[4]。

2.4 農村住宅規劃政策執行力不足

在農村住宅規劃實施過程中，住宅規劃的作用沒有得到相應部門的重視，有些鄉鎮政府拖延規劃實施，為滿足個別人的利益隨意更改規劃政策，按照某些領導的意愿實施，為獲得更大的利益而改變土地的使用性質，將原本規劃為住宅、基礎設施、耕地的土地改變為商業用地，不斷增加商業建設的數量，使原本規劃好的方針面臨重新調整的風險。如2010年河北省石家莊市某村委會主任為謀取私利，將農村集體土地轉讓給開發商；2012年北京市房山區某村支書違法占地蓋樓出租。個別領導忽視了國家規劃農村住宅的宏觀戰略目的，不僅受到了法律的制裁，更加阻礙了農村住宅規劃的進程，嚴重影響了住宅規劃的整體性和全面性[5]。

3 新型城鎮化背景下的住宅規劃發展策略

目前，新型城鎮化建設已經成為我國發展的趨勢，但農村住宅規劃落后的現狀嚴重制約著新型城鎮化的推進。新型城鎮化的建設離不開鄉村振興戰略，而鄉村振興離不開農村住宅的規劃，科學合理布局農村住宅，改善農民居住環境，促進土地的集約化、功能化，實現土地資源的可持續發展。

3.1 引導農民積極學習，改變傳統理念、參與規劃設計

農民是農村的主體，農村住宅的規劃離不開農民的參與，所以要想切實有效地推行農村住宅規劃必須得到農民的支持，改變農民的認知，積極宣傳農村規劃對于農民生活水平的提高，生活環境的提高所帶來的好處。村鎮領導積極引導農民學習，在農村辦農民大學組織農民學習，邀請省市級專家講解國家對于農村的政策方針，引導農民正確處理眼前利益，放眼長遠利益。如圖2所示，新型住宅將以生態、綠色為主題，打造一種環境優美，宜居的生活環境，農村四周為果樹綠化帶，村民委員會設立于新村正北方向，東西兩側為活動中心和農貿市場，村民住宅為3層獨門獨院住宅，每戶有前院和后院，并制作新農村住宅模型，將規劃以后的住宅、道路、基礎設施等展現在農民眼前，引導農民改變傳統理念，激發農民參與規劃設計的積極性[6]。

3.2 完善農村住宅規劃政策，加強政府監督管理

農村住宅規劃政策是一項長期的政策，應該隨著新型城鎮化建設進程的發展而調整，這體現出規劃的動態性，但調整的規劃應該是在新型城鎮化建設的指導下進行的微調，使農村住宅規劃政策不斷完善。以往國家政策是一級一級向下傳遞，且在村鎮級領導處容易發生違法行為，根據國情在國家發布政策的同時成立巡視組負責監督巡查新農村建設的落實情況，由市級政府成立新農村建設指揮部直接對接村鎮單位，市級部門與試點成功的村鎮保持合作關系，試點成功村鎮協助市級部門推進新農村的建設，并根據村鎮現有規劃、環境等條件補充當地住宅規劃，保證新農村建設的規范性、住宅建設的美觀、總體布局的合理，實現農村住宅的完美規劃。新農村住宅規劃政府監督管理流程見圖3。

3.3 完善農村基礎設施規劃方案，改善農村生活環境

農村基礎設施規劃一定要充分考慮當地地貌、地形，在保證不破壞當地自然形態的情形下統一規劃方案，合理布置基礎設施，建設成與自然形態相一致的農村，建造成適宜居住的新農村。農村基礎設施的規劃主要指農村的供水、供電、排水、通信線路的規劃，是促進新農村住宅發展建設的基本保障。

農村基礎設施規劃的設計由村委干部會同有資質的規劃公司根據當地住宅特色制定出適合當地的規劃方案，避免規劃的不合理性，且在基礎設施建設過程中要有專業技術管理人員的指導，保證基礎設施建設的安全性。農村基礎設施要實行統一的規劃和施工管理，不僅要在質量上提高更要從美觀上達到審美的標準。合理建設基礎設施，形成統一的供水、供電、排水系統，統一治理農村臟、亂、差現象，改善農民的生活環境，保障農民的身心健康[7]。

3.4 加強農村住宅規劃政策體系的法律保障，提升村鎮政府政策執行力度

農村住宅規劃政策必須賦予法律的保障，在農村住宅的規劃實施的過程中不僅要按照《城鄉規劃法》的制度嚴格執行，還要求建設和主管部門加強對鄉村住宅規劃實施指導工作，對隨意更改規劃制度、玩忽值守的相關部門領導干部給予嚴厲批評并加大處罰力度，造成嚴重后果的要追究其刑事責任。在提升村鎮政府政策執行力度過程中按照以下幾點來試行：第一，在鄉鎮政府推行績效考核制度，將執行政策的好壞與個人工資掛鉤，對執行政策較差的個人扣除工資以示懲戒，對執行政策好的個人予以獎勵，并公開政策執行個人考核表。第二，在村鎮干部中推行一票否決制及村民反映備案制，對村鎮干部政策執行不積極等行為進行備案，在評優、競選時作為參考依據取消其資格。第三，改善村鎮干部的辦公環境，適當提高其待遇，對政策執行突出的個人上報上一級單位備案，作為優先選擇任用的重要依據。通過法律體系的健全保障農村住宅規劃的發展，政策執行的提升為住宅規劃的發展提供保證，避免造成推諉現象，確保農村住宅規劃的科學性、合理性[8]。

4 結語

新型城鎮化背景下新農村建設是為了提高農民的生活水平，改善農民的居住條件和生活環境。鄉村振興戰略的大背景下首要目的是改善農民的居住條件，切實考慮農民的利益，貫徹農民是新農村的使用者、建設者、受益者的思想，編制鄉村振興規劃方案，細化任務目標，統籌管理規劃實施和系統銜接，結合鄉村特色編制鄉村住宅規劃方案，根據農村發展現狀穩步推進鄉村住宅規劃實施，推進鄉村基礎設施建設，完善農村住宅規劃法律體系，建設成合理、宜居、生態的新型農村住宅，促進城鄉的共同發展。

參考文獻

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