我國(guó)PPP模式存在問題與對(duì)策探究

王福英 廉夢(mèng)迪

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入已經(jīng)難以滿足城鎮(zhèn)化提速所帶來的巨大需求，因而政府和社會(huì)資本合作模式即PPP模式作為公共管理的重要工具之一，在我國(guó)自2013年來得到了國(guó)家級(jí)層面上的重視與推廣，并成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的重要力量。目前，PPP模式在我國(guó)跨越式發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不合理的問題。為了促使其有序健康地發(fā)展，國(guó)家應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際狀況與PPP在國(guó)外發(fā)展歷程，盡早加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)特別是適度立法，進(jìn)而增強(qiáng)參與方信心，解決上述相關(guān)問題。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目;社會(huì)資本

[中圖分類號(hào)]F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

PPP 由Public-Private-Partnership 三個(gè)英文單詞的首個(gè)字母縮寫而成，可以理解為政府與私營(yíng)商或者說社會(huì)資本的合作制度。PPP模式是在尊重市場(chǎng)選擇機(jī)制的前提下，政府與社會(huì)資本充分合作，將市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府的合理引導(dǎo)作用結(jié)合起來，充分利用資源，加快并完善我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，即由以往的高消耗、高增長(zhǎng)階段進(jìn)入低成本、可持續(xù)的高效率型中高速增長(zhǎng)階段，政府正在通過不斷改革，引導(dǎo)社會(huì)資本走向市場(chǎng)為王、全方位創(chuàng)新與優(yōu)勝劣汰的發(fā)展模式。我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)通過推廣使用PPP模式加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，改善政府公共服務(wù)，提高資源利用效率，此外，推廣使用PPP模式也是建立現(xiàn)代化財(cái)政制度內(nèi)部需要，但是由于我國(guó)目前PPP模式處于完善探索階段，當(dāng)前形勢(shì)下對(duì)PPP模式的推廣仍面臨著許多艱難的任務(wù)。比如，目前中國(guó)PPP的相關(guān)法律成熟度不夠、制度不完善、各方合作精神缺乏，以及PPP發(fā)展中存在的重準(zhǔn)入輕監(jiān)管與作為PPP主體的國(guó)有企業(yè)政企不分的情況。

因此，本文認(rèn)為，我國(guó)PPP發(fā)展要著眼于未來，將我國(guó)優(yōu)勢(shì)以及我國(guó)特有國(guó)情與之充分融合，因此相關(guān)研究其存在問題并提出解決方案無疑將具有十分重要的意義。

1 我國(guó)PPP模式存在的問題

1.1 PPP市場(chǎng)行業(yè)發(fā)展不平衡

在中國(guó)的國(guó)有企業(yè)混改過程中，中國(guó)政府允許私企性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)參與國(guó)有企業(yè)改革，這使得私人企業(yè)能夠投資的領(lǐng)域也不再單純局限于過去的交通運(yùn)輸（如公路橋梁）、發(fā)電、水處理等領(lǐng)域，以往私人資本難以進(jìn)入的高速公路、水利、石化相關(guān)領(lǐng)域、礦產(chǎn)資源開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等行業(yè)和部門也成為私人資本允許進(jìn)入的領(lǐng)域。然而，由于行業(yè)之間的差別和資本的逐利性，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)分布不均衡的態(tài)勢(shì)。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目主要投資集中于盈利模式清晰、投入金額較高的市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)保護(hù)與環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，而較少投資于社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等盈利模式不確定度高的行業(yè)。

1.2 PPP合作對(duì)象復(fù)雜

目前，中國(guó)PPP市場(chǎng)社會(huì)資本投資主體格局以國(guó)有企業(yè)為主伴隨多種所有制共同發(fā)展。PPP市場(chǎng)上社會(huì)資本主要為三類參與方，即國(guó)有企業(yè)、國(guó)內(nèi)私人企業(yè)和外資企業(yè)。盡管中國(guó)PPP市場(chǎng)的社會(huì)資本具有多元化的特征，但中國(guó)PPP市場(chǎng)中發(fā)揮較大作用者為國(guó)有企業(yè)。這來源于兩個(gè)原因，一是，國(guó)有企業(yè)體系與體量都十分龐大，擁有強(qiáng)大控制經(jīng)濟(jì)能力，并且國(guó)有企業(yè)與地方政府有密切聯(lián)系，因此，政府與社會(huì)資本二者合作使得國(guó)有企業(yè)參與其中成為事實(shí)。二是，由于目前PPP項(xiàng)目主要集中在需要較大資金的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府也會(huì)優(yōu)先將擁有充足資本量的國(guó)企作為合作方，而國(guó)內(nèi)私人企業(yè)相對(duì)國(guó)企來說，資金量不充足，外資企業(yè)在一些項(xiàng)目存在問題仍不完善，此外，國(guó)有大型企業(yè)融資成本比較低、融資渠道較廣、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，這些原因使得國(guó)有企業(yè)成為了目前社會(huì)主要資本方。從數(shù)據(jù)上來看，截止2017年9月底，572個(gè)落地師范PPP項(xiàng)目簽約社會(huì)資本共944家，涵蓋國(guó)有獨(dú)資與國(guó)有控股分別為300家和249家，其余為國(guó)內(nèi)私人企業(yè)與外資企業(yè)，國(guó)有企業(yè)占比58%，比前一年末統(tǒng)計(jì)結(jié)果低4.2個(gè)百分點(diǎn)，說明非國(guó)有企業(yè)的參與度正在逐漸上升。

1.3 法律體系不完善

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP模式實(shí)踐來看，一個(gè)良好的法制環(huán)境是PPP模式有效運(yùn)行的重要保障。目前來看，我國(guó)PPP模式的相關(guān)約束主要集中在行政法規(guī)層面，更高一級(jí)別的國(guó)家法律層面支持仍有不足。目前PPP項(xiàng)目的管理仍參照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，但這些法律沒有全面地涉及PPP項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的各種問題。

1.4 契約精神薄弱

PPP項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)，其能夠在長(zhǎng)期過程中順利完成需要整個(gè)建設(shè)周期對(duì)合同約定的嚴(yán)格遵守。但是政府一直處于主導(dǎo)地位，其對(duì)契約精神的重要性認(rèn)識(shí)上存在不足。在以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資過程中，各級(jí)地方政府由于債務(wù)等問題，不能在合作方完成相應(yīng)義務(wù)后履行己方承諾，尤其是面臨政府換屆時(shí)，不同部門、領(lǐng)導(dǎo)之間推諉責(zé)任時(shí)有發(fā)生，從而對(duì)社會(huì)資本的合法權(quán)益以及PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力產(chǎn)生了影響。

1.5 價(jià)格機(jī)制不合理

近年來，PPP模式在我應(yīng)用發(fā)展處于探索完善階段，而在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，價(jià)格機(jī)制仍然存在許多問題。由于公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)具有非排他性、正外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性及自然壟斷等特點(diǎn)，因此只單單靠市場(chǎng)無法形成合理的價(jià)格機(jī)制，而必須由市場(chǎng)和政府雙方面共同決定。此外，信息不對(duì)稱以及投資回報(bào)率的難以確定等問題，使得政府監(jiān)管不便，這些都影響著對(duì)于合理價(jià)格機(jī)制的制定。

1.6 政府存在違約風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中的主要集中領(lǐng)域——市政工程具有投資量大、回報(bào)期長(zhǎng)、利潤(rùn)率不高的特點(diǎn)，企業(yè)的全部回報(bào)來源于政府財(cái)政支付，一旦政府由于債務(wù)問題、領(lǐng)導(dǎo)換屆等因素發(fā)生違約，企業(yè)便陷入困境。盡管目前我國(guó)正在推進(jìn)法律完善保護(hù)社會(huì)資本，但是，由于社會(huì)資本仍處于弱勢(shì)地位，部分政府官員的官本位思想使得行政命令代替經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，使得社會(huì)資本難以遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律做出正確決策。

2 相關(guān)政策建議

2.1 建立問責(zé)制度強(qiáng)化政府的契約精神

政府作為合同一方由于其特殊地位缺乏契約精神是影響PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要原因。通過建立完善的問責(zé)制度，對(duì)政府部門的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，并且明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關(guān)政府部門及負(fù)責(zé)人。同時(shí)將政府違約情況納入年度工作情況考核指標(biāo)，并且定期對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)展與相關(guān)負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲情況進(jìn)行社會(huì)公告。

2.2 加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持

在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目發(fā)展起著重要的推進(jìn)作用，因此，政府應(yīng)著手于制定相關(guān)政策進(jìn)而吸引社會(huì)資本投資。第一，在融資方面給予社會(huì)資本的政策支持。比如，政府可以通過貼息、擔(dān)保等措施，增加參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)的信用等級(jí)，提高其融資能力并鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開放。第二，政府在征地、稅收方面給予社會(huì)資本優(yōu)惠政策等一系列措施。只有加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持，才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。第三，政府設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持和鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的開展，運(yùn)用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用吸引大規(guī)模社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目。

2.3 創(chuàng)建科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

價(jià)格制定既要盡可能減少政府的財(cái)政支出，又要保證社會(huì)資本的收益，經(jīng)過政府和社會(huì)資本雙方的博弈最終確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。因此在制定價(jià)格時(shí)，各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)通過建立定期審價(jià)制度等方式，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽證制度。既形成社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，又堅(jiān)決維護(hù)公共利益。對(duì)社會(huì)效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益較差、難以維持成本支出的項(xiàng)目，在綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素的基礎(chǔ)上，合理提供財(cái)政補(bǔ)貼，并探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以保證財(cái)政支出的穩(wěn)定。

3 未來發(fā)展方向

通過對(duì)目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的基本特征與存在問題的分析，未來我國(guó)PPP發(fā)展主要有三大著力方向。

3.1 市場(chǎng)化方向

市場(chǎng)化方向就是合理確定政府與社會(huì)資本扮演的角色，界定行政命令與市場(chǎng)的邊界即通過建立有效的利益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制，使得社會(huì)資本真正成為政府的平等的合作伙伴。

3.2 法治化方向

法治化是市場(chǎng)化的基本保障，法律的完善能夠有效約束合作雙方特別是政府方的行為，同時(shí)能夠制度化地明確各方的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)化方向

PPP模式離不開政府的積極推動(dòng)，政府對(duì)于自身角色的轉(zhuǎn)化以及PPP項(xiàng)目相關(guān)程序的審批簡(jiǎn)化與標(biāo)準(zhǔn)化能夠有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。政府應(yīng)該逐漸由過去的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會(huì)資本共同履行PPP項(xiàng)目合同的監(jiān)督兼合作角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)審批與管理制度進(jìn)行優(yōu)化，以便更好地體現(xiàn)監(jiān)督與合作的作用。

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