新政策環境下農村權力結構變化

汪小紅

[摘 要]伴隨著城鎮化的浪潮，征地已經逐漸成為了農村社會生活必須經歷的事件，并深刻重塑了農村的經濟、社會與政治生活。《新時期農村權力結構演變》從動態權力分析視角，以橋村的征地事件為例，探討了在政治新常態的背景下，農村權力關系結構的變化，并進一步揭示了這種農村權力結構變化所反映的農村微觀治理過程的改變。

[關鍵詞]《新時期農村權力結構演變》；權力關系；規則；征地

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A

近年來，農村政治研究逐漸成為了鄉村研究領域的熱點。隨著村民自治制度的推行，國家逐漸從農村退出。但隨著征地拆遷等事件的發生，國家權力在鄉村的日益深入與30多年村落社區自治權的迅速成長造成了空前復雜的權力互動，構成了基層農村政治社會的新動態。隨著農業稅取消、生育政策松動等一系列政策調整，曾經農村社會生活的重頭戲“收稅”“征糧”以及“計劃生育治理”逐漸失去了舞臺。伴隨著城鎮化的浪潮，征地已經逐漸成為了農村社會生活必須經歷的事件，并深刻重塑了農村的經濟、社會與政治生活。《新時期農村權力結構演變》（社會科學文獻出版社2017年版）也正是以征地事件為案例，探究具體情境下的農村政治生態。該著作富有時代意義的選題、科學規范的研究方法、系統深入的理論解釋、具有遠見的對策探討，使之成為一部值得關注的力作。該書主要有三個特點：一是闡釋十八大以來的新政策環境給基層政府帶來的變化，二是研究該變化直接或間接引發的各類治理主體之間權力關系的變化，三是探究這種權力關系的變化所體現的宏觀規則變化對基層治理產生重大的影響。

1 規則的變化：從宏觀政策到基層實踐

在《新時期農村權力結構演變》中敘述到，從宏觀規則到征地操作規則的調整都體現了我國政府從“社會管理”到“社會治理”的思維轉變，2004年黨的十六屆四中全會提出社會管理的概念，黨的十七大、十八大報告都沿用了這樣的提法（李強，2014）。但是在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的報告中，中央正式提出“創新社會治理”，強調“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”（中共中央宣傳部，2014）在原來“從上至下”的管理思路下，基層政府的權力缺乏監管，甚至只要為了組織目標的實現，為了發展，可以動用一切資源。群眾永遠是被管理的對象，需要“服從”基層政府的管理。但是如今的社會治理理念強調的是參與、協商與合作，基層政府的權力受到了約束和監管，不再能“一手遮天”，反而需要更多的考慮群眾的利益，群眾的治理參與度也得到了提高。這種從宏觀規則到征地操作規則的變化直接或間接引發了街道與村干部、街道與農民以及村干部與村民小組長之間權力關系的變化，而這種權力關系的變化也體現了宏觀規則變化對基層治理產生的重大影響。

2 規則變化所引發農村治理主體之間權力關系的變化

在該書中，街道干部與村干部的權力關系發生了從“指導與協助”到“行政發包”的轉變。這種改變，也在一定程度上反映了村干部在治理過程中的參與度提高了。在原來“指導與協助”的權力關系下，在推行重大項目時，雖然村干部也參與其中，但扮演的是協助角色。而在“行政發包”關系中，雖然街道對村干部的監管更為嚴格，但是村干部成為了重大項目之中的主導者之一。而村干部角色的變化也推動了村民小組長參與度的增加。村干部與村民小組長的權力關系則發生了從“上傳下達”到“逆向依賴”的轉變，村干部的這種策略行動在使得隊長獲得經濟利益的同時，加強了隊長在策略行動中發揮的空間。最后，農民的權力地位發生了從“被架空”到“被重視”的轉變。在過去，由于村委會的“一元化”運作，農民處于被“架空”的狀態，無法通過村民自治或者維權等方式獲得農村權力結構中應有的地位。但是這種狀態，在書中所舉例的2.5產業園土地整理事件中被打破了，從街道征地操作性規則制定的階段到村干部在征地過程中的具體操作都充分體現了對農民權益的保障。

3 農村微觀治理的變化：權力關系下移

建立在傳統的靜態權力觀基礎上的農村微觀治理研究將農村治理過程視為一種從上至下的管理，而不是自下而上的互動。即使從治理規則角度展開的探討，也大都研究既定規則下的農村治理困境。忽視了宏觀規則變化下所帶來的農村權力結構乃至農村治理過程的變化。而在《新時期農村權力結構演變》的研究中，中共十八大以來政策環境變化借助監管與查處機制的推行，強化了規則的約束力，也使得基層政府不得不制定新的征地操作規則，這種從宏觀規則到征地操作規則的變化直接或間接引發了街道與村干部、街道與農民以及村干部與村民小組長之間權力關系的變化，從而也展現了農村微觀治理的變化。

該變化進一步體現為農村權力重心的下移。具體而言，權力重心下移主要表現在兩個方面：首先，是權力互動層面的下移。權力互動層面發生了從以基層政府為主導到以農民（包括村民小組長與普通村民）為主導的移動。其次，是治理主體所擁有的自由余地發生了從上至下的流動。在這次征地事件的進行過程中，基層政府的自由余地由于政策環境的變化、規則的改變而受到壓縮，無法主導征地事件的發展，也無法單方面地操縱局勢。相反的是，村民的自由余地得到了很大的提升，村民小組長成為了征地過程中“繞不開”的關鍵人物，能直接影響征地過程的順利與否，而普通村民各方面權益的提高也使得他們在征地事件中擁有足夠的話語權和參與度。

[參考文獻]

[1] 李強.創新社會治理體制[J].前線，2014（01）.

[2] 周晶晶.新時期農村權力結構演變[M].北京：社會科學文獻出版社，2017.