非政府組織在農村公共危機管理中的角色分析

劉芯同 馬光焱

[摘 要]在公共危機的管理中，非政府組織起著非常重要的作用。隨著社會轉型的加快，我國的公共危機特別是農村公共危機事件不斷增多，除了政府這一主體的管理以外，非政府組織的參與也不容忽視。本文通過闡述非政府組織在農村公共危機管理中的優勢，分析非政府組織在農村危機治理中所扮演的角色，進而為化解公共危機提供更多的途徑。

[關鍵詞]非政府組織;農村公共危機;管理;角色

[中圖分類號]D632.9 [文獻標識碼]A

1 緒論

根據國家統計局的數據顯示，截止到2017年年末中國城鎮常住人口81347萬人，鄉村常住人口57661萬人，城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為58.52%。快速的城鎮化發展，導致公共危機事件頻發，政府對城市中的公共危機問題更加關注。但同時我國也擁有眾多的農村人口，我國作為一個農業大國，以農為本，農村的基礎設施相比城市較為薄弱，農村的應急管理人才相對較少，而我國幅員遼闊，地勢復雜，在廣大農村地區出現的由自然和人為引發的公共危機問題更亟待解決。

在公共危機管理中，除了以政府為主體外，非政府組織作為社會力量的最具說服力的代表，扮演著不可或缺的角色。根據民政部2017年8月發布的《2016年社會服務發展統計公報》截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，比上年增長6.0%;吸納社會各類人員就業763.7萬人，比上年增長3.9%。接收各類社會捐贈786.7億元。非政府組織，由于本身所具有的一些特點，如（準）公共性、自治性、民間性和志愿性等，在防范和應對危機時對政府有著輔助的作用。

2 相關定義

2.1 非政府組織

非政府組織（Non-Governmental Organizations）是一種獨立的社會組織，不同于政府和企業。這個詞最初是用于1945年6月26日在美國舊金山簽署的簽訂的聯合國憲章第71款。在聯合國的官方網站上，對非政府組織給出了如下定義：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性、志愿的公民組織。與西方發達國家相比，中國的非政府組織起步較晚，面對危機時，我國政府往往承擔著大部分的社會問題和公共事務。國內的非政府組織的運作是在政府組織下才被動完成的，而國外的非政府組織能夠在公共危機事件發生后，立刻實施并且展開相應的輔助性工作，在這一點上，國內的非政府組織就和國外的非政府組織之間存在明顯的差距，因此有必要完善中國的非政府組織，讓非政府組織在解決危機中發揮更多的作用。

2.2 農村公共危機

首先公共危機指的由于社會運行機制的失靈，或自然災害等因素造成的危機事件。此類危機事件是突然的、高度破壞性、不穩定性的，這種危機事件一般都極有可能危及到社會的正常秩序以及公眾的安全。農村公共危機是公共危機中的一個分支，是指在農村出現特別緊急情況可能危及當地村民的生命財產安全而急需政府部門作出重要決斷，動員一切力量齊心協力并付出一定的代價擺脫困境，通常是對農村公共社會安全構成嚴重威脅的危險狀態。我國農村公共危機大部分都與社會發展有關，改革與原來體制的不適應，政府在農村的公共服務嚴重匾乏而產生的，它除了公共危機的一般特點外（如突發性、危害性、不確定性、決策非程序化等特點），還具有了新的特征，如農村群體性危機事件大幅增多、危機持續性長和困難性大等特點。

3 非政府組織參與農村危機管理的依據

3.1 形勢的需求

當代社會高速發展，人類社會活動范圍增大，社會的不確定性因素也在日益增加，這就導致越來越多的公共危機事件的發生。在我國廣大的農村地區免不了一些自然災害的發生，其次是隨著社會發展，鄉村改造過程中一些人為因素導致的社會矛盾，如農村的土地流轉、拆遷安置問題等。政府作為公共管理的核心和社會治理的主體自然而然需要起主導作用，但是單一的政府主體治理在危機管理的過程中存在資源和能力的缺陷，因此需要除政府之外的社會組織幫助政府進行危機管理，化解危機，保障公共安全。

3.2 理論的支撐

非政府組織參與公共危機管理是有一定理論支撐的，即多中心治理理論和公民社會理論，多中心治理理論作為一種新公共管理范式，起源于經濟領域的“多中心”思想，以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，強調多個權力中心的協商與合作，一方面讓政府從“統治”轉向“掌舵”“服務”，另一方面是讓非政府部門從“被動”和“排斥”轉向“主動參與”，這為公共危機的治理提供了思想借鑒。

公民社會理論認為，公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織。公民社會理論促使政府公共權力向下級地方政府轉移，同時也分權于非政府組織、企業等;同時，大量非政府組織的出現徹底改變了以往政府公共治理結構的單一化，治理格局呈現出多元化的形式，公民社會理論是非政府組織參與公共危機管理的理論基礎。

3.3 自身的優勢

面對農村公共危機，非政府組織有它獨特的優勢：相對于政府而言非營利組織在運作機制上更加靈活和自治，使其比政府組織更具有滲透性和主動性;非政府組織多元化的專業性，使其在救助過程中具有更強的針對性，使人員流動更有效率，節省了經費開支;非政府組織具有公益性，能夠有效地幫助政府平息更多群眾的恐慌騷亂;非政府組織成員基本都是具有志愿精神的，都經過一些專業的培訓，更易與民眾進行溝通，有助于（下轉頁）

（上接頁）開展災后群眾心靈上的修復和基礎設施的重建等工作。

4 非政府組織在農村公共危機管理中扮演的角色

4.1 危機前的關鍵角色

非政府組織在危機前扮演的角色分為兩種情況：第一種是可以進行危機預警的公共危機，非政府組織的角色定位就是發現危機苗頭并及時消滅，將危機“扼殺于搖籃之中”，如農村群體性事件，農村本土非政府組織可以直接接觸到農村的底層群眾，及時覺察到危機發生的可能并很快發現危機源頭。在發現危機源頭之后，可以及時介入調解，幫助利益受損群體以正當的途徑表達訴求，進而化解矛盾，緩解社會危機。第二種是無法進行危機預警的公共危機，例如地震、洪水、泥石流等自然災害，農村本土非政府組織的著力點則在于彌補政府缺位的危機教育以及危機演練，農村本土非政府組織自身擁有強大的民間滲透力和社會動員能力，可以充分調動起農民參與的積極性，提高農村社會的危機抵抗能力。

4.2 危機中的關鍵角色

在危機爆發階段，非政府組織所扮演的角色是應急資源的籌集者和政府與民眾之間的協調者。每一次的公共危機的爆發都伴隨著資源和人員的調動，尤其在一些非人為導致的農村公共危機事件中，時間就是生命，非政府組織是除政府之外的應急資源籌集者，會在危機發生的第一時間募集資金、調配專業人員、提供人文關懷。同時它也是政府與民眾之間溝通的橋梁，非政府組織利用自身的專業知識消除村民們的不安心理，安撫大家的情緒，并且積極與政府進行溝通，向政府反饋村民們的想法和意愿，為危機后期的善后工作打基礎。

4.3 危機后的關鍵角色

在危機結束后，非政府組織扮演著政府的協助者和災后工作評估者的角色。在危機發生之后，如何善后至關重要，非政府組織能夠關注到政府所無法完全關注到的危機之后需要幫助的人員，幫助政府進行危機后的重建和安撫群眾。此外，非政府組織擁有專業的技能和團隊，通過其全面、客觀、科學、規范的評估，調查危機發生原因、并以公正的方式評估危機的損失程度，為恰當處理危機參與者，并提出對事故責任者的處理與防止類似事故再次發生所采取措施的建議。同時，這些專業性較強的建議將使災后社會財產、基礎設施等重建措施更具針對性，節約重建成本，提高危機恢復的效率。

[參考文獻]

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