以突破財產權利局限助推自然保育

胡娟

[摘要]隨著公眾環境保護理念的不斷升級，單純防治污染、恢復環境已不能滿足公共政策的導向，法律開始承擔促進生物多樣性、保護動植物棲息地的功能。英國是自然保育法發展較具有代表性的國家，法律結構體系極具研究價值，對我國具有極強的指導作用。姜雙林教授所譯的《英國自然保育法》無疑是分析自然保育法的一本佳作，該書不僅系統的分析了英國自然保育在動植物保護、棲息地確認及管理、機構體系的合作等方面的獨到經驗，更突破性的探討了財產性權利與保育法之間的博弈。該書為自然保育工作的開展具有不可忽視的工具價值，也為跳出財產權利的桎梏充分發揮保育法價值提供了理論基礎。

[關鍵詞]自然保育；財產權利；動植物；棲息地

[中圖分類號]X37 [文獻標識碼]A

1 《英國自然保育法》之簡要

此書是姜雙林教授針對英國著名學者克里斯托弗·羅杰斯的翻譯之作。全書通過跨學科的的研究視角，運用財產權的理論深刻論證了財產權與環境權之間微妙的關系，對自然棲息地的保護與物種保護提出獨到的見解。最關鍵的是，姜雙林教授在其理解與翻譯的過程中，在忠實原著的基礎上，更加凸顯出《英國自然保育法》對環境保護的重要意義。

本書首先從法律語境中的自然保育的視角入手，分析了自然保育的立法、適用范圍等法律語境內容。其后詳細地介紹了英國自然保育法的運行模式：一是聯合伙伴、協調治理，理清英國自然保育法在實施過程中所倚靠的機構以及相互之間的伙伴關系。

二是自然棲息地確定、保護及管理，結合了英國人口稠密、島嶼密布、私有產權高度發達等特點來詮釋英國保護區確定的政策，英國保護區確定的劃分方法來源已久，“重點確保景觀保護和公眾獲得鄉村休閑的確定”以及“重點專用于促進自然保育的確定”。

三是野生動植物、鳥類的保護。英國對于野生動植物、鳥類的保育立法采用孿生性的方法，但這并不能完全滿足物種保護的要求。保育機構聯合自然保育委員會除有責任對受保護的動植物附表每五年審查一次外，在修改過程中要遵循這樣的理念，不僅要對動植物、野鳥的個體物種保育狀況隨機應變，也要跟上關于各類物種最新科學和生態知識狀態的更迭。

四是海洋資源保育。海洋資源的獨特性阻礙著關于海洋保育的國際法系統形成體系。針對這樣的特殊性，英國在基于私人權利方法使用的廣義“管理規劃”模式下，將海洋生物資源的用途以空間規劃方式予以管理，并輔以許可證和配額的復合制度，保育令和實施細則作為普遍適用措施以實施。

2 《英國自然保育法》之核心

長期以來，對于自然棲息地以及在此生存的動植物和鳥類的保護依賴于普通法對其所有人與占有人財產權利的補救，這往往造成以下局面，一是棲息地和動植物、鳥類得不到直接保護，往往是作為一種附屬性財產加以利用或享用；二是缺乏公共利益的考量，不能作為公共政策的準確導向，無法成為施加棲息地的所有人或占有人某種促進其土地上環境管護義務的法律基礎。基于此景，自然保育法應運而生。

現代自然保育法不僅是保存野生動植物及其棲息地所展示的生物多樣性保存的載體外，還承擔著“涉及生活有機體或棲息地類型，恢復或改善某一種群或棲息地”的責任。姜雙林教授在本書中強調自然保育法的焦點是促進生物多樣性，這不僅包括保護脆弱的野生動物棲息地，最終目的是構建運作良好的自然生態系統。就“保育”的概念而言，本書中綜合參考了1990年的《環境保護法》、2009年的《海洋和沿海準入法》、1992年的歐洲棲息地指令以及影響深遠的Boggis訴自然英格蘭和Waveney區理事會一案，認為“保護自然棲息地、物種和作為現在自然環境所存在的地質特點，也包括自然過程的保護，包括那些將在未來展開的過程”。

本書指出自然保育法的作用主要分為以下幾點：“解決自然保育中的沖突利益”，即調節因環境保護而限制產權與土地（財產）私有權不可侵犯之間的沖突；“資源分配”，即為保護土地及其之上被發現的自然產品和野生動物調節受保護資源的獲得權和對資源的開發方式；“財產權利的作用”，即通過對公共機構重新分配受保護資源的獲得、利用和開發來調整土地所有者的財產權利。

3 《英國自然保育法》之評析

3.1 英國保育之路的緣起

毋庸置疑，英國關于野生動植物和棲息地保護的國內法受到了歐洲環境政策的大量影響，本文以其主要影響為例，對其具體的條文體現并不一一贅述。在經歷歐洲法院訴英國一案后，英國法規的轉化進程更為快速，2007～2009年進行了許多修改。2010年，SSSIs場所與歐洲場所之間的聯系更為密切主要通過識別來進行確認，對于歐洲場所，除對SSSI通知所規定的土地增加額外的限制，還須給歐洲場所提供額外的保護。歐洲場所土地的所有者或占有人在必要情況可基于經營性建議的“適當評價”的需求向國務秘書索要證明書。特別自然保育令的制定可以限制歐洲場所內外以及命令本身未明確指定的土地上的業務性活動，針對已通知的業務性活動的法律禁止沒有時間限制，并且不僅僅限定于場所內的所有人或占有人，可以潛在性的對第三方當事人加以限制。農業資本贈款的限制即對于認定為歐洲場所的土地授予款項前需與保育機構磋商并充分考慮反對意見在英國的適用，在英格蘭和威爾士適用，并不適用于蘇格蘭。

歐洲環境法在環境評價方面對于英國的影響可視為多一道“枷鎖”，當規劃部門認為，計劃或項目可能給歐洲場所帶來“顯著”的影響，就須與自然英格蘭磋商并開展其對該場所保育目標的實現影響的“適當評價”，在充分查明不會對場所的完整性產生負面影響時才會允許開發。屬于歐洲受保護的動植物指令附件中的物種不僅需要取得許可證，授予之前還需做環境評估，損害此類物種的方式還包括以不加選擇的方法捕捉或殺害野生動物。

3.2 英國保育之路的經驗分析

本書強調理解英國自然保育法應在基本法財產權基礎之上來詮釋，在這一貫穿全書的主題下，吸收英國關于自然資源產權的觀念來有效保護自然資源顯得尤為重要。首先，學習英國自然保育經驗絕不代表脫離我國基本國情，我國的自然資源公有權制度是長期歷史發展的結果，是其自身演進的內在邏輯和客觀必然所致，正確看待我國公有產權制度，明確公有產權所有人權責才是正確吸收保育經驗的路徑，這需要政府對自然資源確權后，在充分發揮自然資源公有產權公共性功能的同時適當利用市場機制。就我國而言，逐步建立自然資源有償使用機制，在土地、林地海域等自然資源領域推行市場化改革，但不能將確權和產權交易作為利用市場機制的唯一手段而是綜合利用其他市場機制。

英國保育法對各保育機構包括中央到地方、政府部門、法定保育機構及非政府保育機構等多方的角色定位、相互協作與監督進行了詳細的介紹，在機構管理上給我國起到了很多借鑒作用。以自然保護區管理機構為例，我國對自然保護區管理機構的性質和地位定義的尚不完全明確，自然保護區管理機構屬于政府下屬部門還是事業單位沒有具體的法律法規可循。關于自然保護區管理機構在管理過程中的經費來源、明確職能以及責任承擔方式沒有具體明確的規定，此外，當面臨風景名勝區與自然保護區重合時，兩處的協調也可學習英國保育法規定中機構間的協作關系。自然保護區管理機構自身運行時既是管理者又是執行者的方式往往缺乏充分恰當的監督，容易造成決策者的失誤，出現無法彌補的損失。

本書中值得學習的主要部分還包括英國保育法的環境責任認定模式，除基本的嚴格責任外，過錯損害責任的認定創造性的規定破壞者在損害保育容貌時不需事先知道它的特殊價值，定義環境“損害”時逐漸發展為“給處于有利保育現狀的棲息地或物種帶來重大不利影響的任何損害”，更有效阻礙損害的發生。行政責任模式的建立為環境損害負責人提供了彌補環境損害的財政成本，最終的整治費用由污染者負擔，以此來為環境損害提供一項預防及補救保障。

4 總結

雖然國情不同，自然資源認定不同，但英國自然保育法長期發展完善所形成的野生動植物保護方法、棲息地治理方案、保育政策等具有很強的參考價值。本書立足于英國國情以及歐盟環境法大環境對于英國保育法中財產權利與自然保育的制約與平衡進行了深入分析，為我國自然保育提供了新思路。此外，本書也分析了自然保育之路中不可避免的薄弱環節，資源分配的弊端、法律調控的局限、市場的不可控性都是所有國家自然保育過程中亟待解決的問題。

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