從十堰市“產改”經驗論促進農村土地流轉的對策

丁艷榮 王國霞 龍振華

[摘要]如何搞好新一輪土地流轉工作是廣大農村工作面臨的一個新問題，解決好壞直接影響到農村經濟的健康發展。規模經營、專業合作社的成長為農業集約經營提供了寶貴經驗。十堰市“產改”的成功經驗進一步為農村土地流轉指明了方向。

[關鍵詞]農業生產;社會化;專業化;規模經營;土地流轉

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

1? ? 十堰市農村集體產權制度改革的經驗

十堰市按照國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》和湖北省委、省政府《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》的總體要求，在總結已開展多年“三村”農村集體產權制度改革（以下簡稱“產改”）經驗的基礎上，2017年在全市各縣市區不同類型鄉、村啟動“產改”試點，2018年全面鋪開，實踐中緊扣“八點”著力穩步推進“產改”工作。

1.1? ? 明確觀點，全面鋪開

在推進“三村”產改過程中存在錯誤觀點，部分基層干部和群眾認為“產改”沒有意義，他們認為，只要福利制度堅持執行就行。致使去年推進“產改”試點時，仍有部分人對“產改”認識不到位，有抵觸情緒，持反對觀點。十堰市通過現場會、專題會、培訓會、座談會、電視訪談、黨風行風熱線等多種形式，加強宣傳，詳細闡述“產改”是全面深化農村改革的重要內容;是健全中國特色社會主義農業經濟體系的必然要求;是增強農村集體經濟大力發展活力的迫切需要;是維護廣大農民合法權益、促進廣大農民增產增收的有效途徑;是提高廣大農村自我治理能力的重要舉措。明確指出“產改”不僅要搞，而且還要搞好、搞準、搞實，不僅只搞試點，而且還要全面鋪開。

1.2? ? 制定要點，履職盡責

一是把“產改”寫入2018年市委1號文件，進行了全面部署和責任分工;二是把“產改”列入農業農村改革重要內容，日常工作市農辦牽頭，市經管局具體負責工作推進;三是把“產改”納入今年全市農經工作要點具體內容，責任落實到科室，任務細化到月份;四是把“產改”工作目標考核納入今年市經管局對各縣市區經管部門年度經管工作綜合考核相關內容，將工作完成情況，落實分值權重，實行百分制考核，作為評先表優的重要依據，切實履行經管部門職能。

1.3? ? 把握重點，抓住核心

一是把握基本原則：第一、把握正確改革方向。把廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，從根本上實現好、維護好、發展好，不斷促進集體經濟的發展和農民群眾持續增收。第二、堅守法律政策底線。既不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，也不能把鄉鎮、村級集體經濟改弱了、改小了、改垮了，嚴格做到依法辦事，妥善處理好各種利益之間的關系。第三、尊重農民群眾意愿。眾所周知，農民才是改革的主體，確保農民的知情權、參與權和表達權、監督權是保證改革成功的基礎。第四、分類有序推進改革。實行“一村一策”，先行試點、先易后難，不搞一刀切。第五、堅持共產黨的領導。農村改革堅持農村村組兩級基層黨組織的領導核心地位不能動搖，目前必須緊緊圍繞鄉村振興戰略實施，逐步實現共同富裕。二是注重內容程序。嚴格按照制定方案、清產核資、產權界定等11項內容程序，規范推進農村集體“產改”。三是抓好保障措施，確保工作穩步推進。

1.4? ? 選擇試點，以點帶面

按照《湖北省農村集體產權制度改革的實施方案》的具體要求，結合十堰市實際情況，確定了全市“產改”總體思路，2017年計劃除鄖西縣外，各縣市區選擇1至4個村開展試點，全市在38個鄉鎮，262個村開展農村集體“產改”試點工作，其中鄖西縣為整縣推進縣。截止2017年底，全市實際已啟動改革310個村，完成清產核資130個村，完成集體成員確認99個村，完成集體資產股份量化13個村，成立股份合作社13個村。通過試點，積累經驗，為2018年“產改”全面鋪開奠定了堅實的基礎。

1.5? ? 解決難點，營造氛圍

一是多途徑增加工作人員。竹山縣、房縣和鄖陽區經管局增加經管人員編制，張灣區經管局通過購買社會服務形式增加“產改”工作人員數量，同時，要求“產改”關鍵時期在單位內部不分科股室，人員統一調配，全力支持“產改”工作。二是解決業務工作經費。竹山縣、鄖西縣等為推進“產改”，對責任單位或試點村追加業務專項經費，保障了工作正常開展。三是配置設備，加強保障。為確保“產改”工作順利推進，部分責任單位為相關科股室或具體工作人員配備了電腦、打印機和照像機等辦公設備;張灣區經管局經區政府特批從機關事物管理局調撥一輛公務車，重點服務“產改”。四是搜集個案，探索解決辦法。茅箭區、張灣區、鄖西縣等地把工作中遇到的問題或個案，統一集中起來，按政策，依程序探索解決辦法，指導轄區參考借鑒。

1.6? ? 著眼高點，發展經濟

推進“產改”重要的任務就是增強農村集體經濟發展活力，各地都進行了有益探索。張灣區西溝鄉，為使“產改”落到實處，充分利用政策、資源、地理、文化等優勢，打造生態旅游經濟圈，不僅鄉政府成立了旅游觀光總公司，而且各村成立分公司。同時，要求各村必須成立一個建筑公司，鄉里將基礎項目建設中技術含量較低的土石方等工程交村建筑公司去做，這樣既保證了工程質量，也增加了村集體經濟收入。張灣區李家院村、茅箭區李家崗等“城中村”均利用土地補償款，按程序投資幾千萬資金購買了商業門面房，既提高了集體經營性資產的比例，又增加了集體經濟收益。

1.7? ? 掃除盲點，全面覆蓋

法律法規，政策制度等未涉及的事項，在不違背政策的前提下，可以通過村民民主議事程序加以解決。如：張灣區、茅箭區少數村干部考入國家公務人員隊伍，但戶籍未改變，仍是農業戶口，戶籍關系也未轉離村集體經濟組織。個別涉外婚姻，因女方嫁給中方男子，已在中國境內生活十幾年，并以土地收益為基本生活來源，但因國籍未改變，沒有中國戶籍。上述特例，經村民民主議事程序均認定為村集體經濟成員，予以配股分紅。這樣既符合村情，又能掃除“產改”過程中的盲點，爭取不漏一戶，不掉一人，實現全覆蓋。

1.8? ? 總結亮點，引導借鑒

去年“產改”試點工作已全部結束，取得了階段性成果，部分地方不僅在試點村數量上超額，而且在質量上超標，涌現出了不少亮點。張灣區去年計劃完成3個村的“產改”工作，由于區委、區政府高度重視，經多方共同努力實際完成了13個村“產改”工作。不僅完成了“兩清”，而且按程序全部成立了股份經濟合作社，部分股份經濟合作社已經開始運營，并實現了首次分紅。同時，張灣區把“產改”與精準扶貧有機結合，區政府撥款3850萬元資金為20個貧困村購置商業門面房，租賃收入歸村所用，為農戶、村集體“雙脫貧”打下了基礎。鄖西縣“產改”試點釆取“先難后易”方式進行，重點解剖城關鎮東方村，該村為“城中村”，集體資產量大，有一定村集體經濟收益，人員組成復雜，歷史遺留問題多，但村干部團結，群眾“產改”意愿強烈，完成該村“產改”有解剖麻雀之功效。

2? ? 促進農村土地流轉的對策

新的一輪農村土地流轉面臨著群眾參與積極性不高的難題、土地流轉機制不健全的難題、社會保障體系跟不上等難題，究其原因是多方面的，解決的方法也不盡相同。十堰市規模經營的成功經驗為我國進行新一輪農村土地流轉探索出一條成功的經驗。從他們成功的經驗看，要搞好農村土地流轉工作必須采取以下對策。

2.1? ? 加快創新經營體制步伐

農村經濟體制改革在穩定農村家庭聯產承包責任制的基礎上，要結合各地的實際情況，進一步積極探索土地適度規模經營體制，力爭創新土地流轉新模式，不斷賦予農民新的收入增長方式，將他們逐步吸引到主動流轉土地中來。

一是積極培育農村經濟新主體。通過培育和扶持農民專業合作社、農民專業大戶、農業龍頭企業等新型農業產業經營主體，把產前、產中、產后各個環節有機聯系起來，鼓勵農民在自主基礎上，將土地承包經營權與資金、技術、勞動力等共同作為生產要素參與產業經營，和新型經營主體結成利益共同體，實現產加銷一體化經營，提升土地生產效益，促使農戶在參與土地流轉和產業規模經營中獲得實實在在的好處進而帶動農戶流轉土地的主動性和積極性。

二是大力發展農民專業合作社。各地要在總結典型示范專業戶經驗的基礎上，在條件成熟的村組和山寨，制定優惠政策，鼓勵和引導當地能人擇取優勢產業組織農戶組建農民專業合作社。就我國目前的情況看，廣大的農村富余勞動力都脫離了農村，離開了土地，轉向二、三產業，融入到城市生活之中，這部分農民手中都有承包的土地。對于這部分農民可以采取自愿的原則，可以采取土地承包經營權量化入股、租賃轉包等形式將土地連片集中起來，開展集約化規模經營，由合作社統一負責管理土地，組織生產開展適度規模經營，收益實行年終按股分紅，從思想上解決農民怕地充公、怕權生變的后顧之憂，最大限度地提高土地產出率，真正增加農民的收入。

三是積極推行整村連片流轉。各地要深入調查摸底，掌握農村土地承包經營權的具體情況，針對不同情況分別制定相應政策，積極鼓勵和引導廣大農民參與土地承包經營權的活動中來。對于承包經營土地少、流出意向較多的村組，要積極鼓勵他們整村連片流轉，實行專業經營、規模經營，并給他們相應的優惠政策。對于承包經營權不愿流轉的村組和農戶，制定統一的標準，在確保面積、質量、效益、權益都不受損失的前提下進行土地互換，全面調整種植的田塊，確保土地整村成片流轉，實行規模經營。

四是探索建立農村土地銀行。建立農村土地銀行就是借用金融銀行的管理方式，探索出一條適合我國農村土地股份制的土地銀行，全面幫助廣大農戶管理、經營土地，以發揮土地的最大產出率。流轉后形成的整村連片的規?；恋?，土地銀行經營者可以直接經營土地，也可以采取轉包、出租、入股等多種方式交與農業專業合作社經營，從而使土地流轉更加靈活和方便，從根本上穩定民心，讓土地流轉向縱深發展。土地銀行經營者還可以在各地農業主管部門的引導下，引進新品種、新技術，發展訂單農業，實現“農超”對接，全面推動當地農業優化升級，逐步提高農業生產水平，促進經濟效益穩步提高，最大限度地發揮土地集約化、規?；a業化的潛力和優勢，讓農民嘗到甜頭，自愿將土地放入土地銀行之中統一經營。

2.2? ? 加大政策宣傳扶持力度

一是要加大政策宣傳力度。各地縣委、縣政府要組織一支強有力的宣傳隊伍，充分利用廣播電視、報刊雜志、標語橫幅、簡報傳單、宣傳車輛等多種形式，大力宣傳《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規和縣政府出臺的優惠政策宣傳到千寨萬村，不留死角和盲區，讓廣大農民都了解土地流轉的現實意義和必然性，從思想上全面提高廣大農民對土地流轉的認識，確保土地流轉步入健康發展的軌道，建立起一個完善的交易市場。

二是要建立完善管理機構。各縣委、縣政府要根據各地的實際情況，以農業部門為主體，水利、林業、水保、國土、公安、檢察院、法院等單位為輔助的管理機構網絡，從相關單位抽調一批懂政策、原則強、技術精的骨干力量組建縣鄉兩級土地流轉管理機構。明確管理機構的具體職責，負責對本行政區域范圍內土地流轉工作的宣傳和指導、管理和監督，真正完善農村土地流轉市場，規范農村土地流轉行為，搞好典型的同時推動全面流轉，營造一個實施農村土地二次流轉的好環節，促進農業經濟全面發展，實現農民持續穩定地增收。

三是切實落實資金保障。切實落實資金保障主要就是疏通籌款渠道，實現多層次、多渠道、多途徑籌資，確保土地流轉資金充足。第一是主動向上級主管部門匯報工作，積極爭取國家、省兩級投資，確保土地流轉資金主體落實。第二是各縣財政要根據地方的財力，每年安排一定的資金用于土地流轉工作，確保辦公經費無缺口，監督管理健康順暢。第三是各金融銀行要積極響應黨中央、國務院的號召，把工作的重心放在農業、農村、農民身上，把農村土地流轉作為農業信貸支農的重點，并給予一定的優惠，確保他們流轉土地創建產業項目資金充裕，開發產業后續有力，有序發展產業的幅射帶動效能，形成科學健康可持續發展的良好格局。第四是制定優惠政策，鼓勵和吸納社會富裕資金投向土地流轉工作，從根本上解決集中連片流轉、規?；瘜I經營的問題，讓新技術、新品種落地生根、開花結果、富裕一方。

四是完善農村保障體系。完善農村保障體系就是要統籌謀劃城鄉社會保障體系，徹底改變過去農民土地保障為社會保障。第一是采取因地制宜、量力而行、形式多樣的原則，全面搞好農村養老、醫療、生育、傷殘等社會保險，積極推行最低生活保障制度。第二是明確目標、分期推進、重點突出，切實搞好農村社會救濟、優撫安置等社會福利，逐步實現政策保障完善、轉移銜接自如、信息服務便捷，從根本上弱化土地的保障功能，讓農民放心地離土離鄉，放心地將土地轉包流轉，開創一個全新的農業經營模式。

2.3? ? 規范土地流轉程序和服務機制

實施農村土地流轉，相關部門重點應在規范程序上予以保障，完善服務上開展引導，強化職能上協作推進，充分發揮牽引、對話、落實、鑒證、調解等服務窗口作用，為農村土地流轉營造一個快速便捷的良好環境。

一是健全服務機構。各縣要結合本縣的實際情況，農業行政主管部門要積極組建土地流轉服務中心，負責收集土地流轉相關法律法規和政策，制定和規范土地流轉程序，指導全縣的土地流轉工作，調解處理全縣土地流轉工作出現的問題和糾紛。各鄉鎮要建立土地流轉服務站，負責本鄉鎮土地流轉的全部工作，建立一個適合本地情況的土地流轉市場，負責指導各村土地流轉工作。各村要建立土地流轉服務點，負責收集、審查、登記、管理土地流轉的原始數據，并完善雙方土地流轉合同簽訂，從而形成一個縣鄉村三級服務網絡，開展多層次的土地流轉服務。

二是完善服務機制。完善服務機制就是要做好以下幾方面的工作：第一是建立土地流轉監管、糾紛調處、土地儲存、價格評估等服務體系，嚴格控制農村土地流向，強化農村土地流轉監督管理，規范農村土地流轉行為，杜絕農村土地流轉中侵害農民利益的違法亂紀行為。第二是設置農村土地流轉仲裁機構，依法開展本行政區域內土地承包、流轉過程中產生的糾紛，確保土地流轉向健康發展。第三是建立流轉市場，通過合作、入股、經營權置換等方式，將流轉的土地集中儲備，實現規模經營，確保流轉雙方共同利益、合作共贏。

三是規范流轉行為。具體地講要做好以下工作：第一是規范流轉程序，堅持“公開、公平、公正”的原則，做到程序合法、合同規范、資料完備。第二是規范合同，積極推廣應用流轉合同示范文本，確保流轉雙方的利益不受侵害。第三是建立流轉臺賬，切實加強土地資源、流轉合同等原始資料的管理，為土地流轉中合同履行、糾紛調解、數據更新等提供詳細的檔案依據，真正實現土地流轉的規范化、市場化和程序化。

四是及時解決流轉問題。鄉村是中央、省、市各級涉農政策最終落實地，由于各個地方貫徹的力度和實施方式存在差異，也成了引發各類矛盾和問題的集中爆發點，如計劃生育、土地征收、低保評定、土地權屬及界限糾紛等等，部分農民群眾因對政策的執行偏差、改正不足、透明度不夠、行政不作為、個別問題得不到及時解決等現象心存意見，主觀上對政府引導實施的農村土地流轉產生抵觸情緒，只要不違法違規，就想方設法對著干，不愿參與土地整村連片流轉，從而增加了農村土地流轉的難度。因此，對于農村出現的矛盾問題，基層領導干部要及時介入，妥善解決，杜絕矛盾問題遺留拖延，提升政府行政作為效能，鞏固為民辦好事，辦實事的良好形象，增強群眾信任感，從而不斷降低農村土地流轉的人為阻擋因素。

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