生態補償視角下的煤炭開采業可持續發展研究

王英 祁文

[摘要]隨著我國工業發展速度的提升，對于煤炭資源的依賴程度越來越強，由此造成煤炭資源的采掘量逐年攀升。這一方面會造成煤炭存儲量的減少，另一方面也對礦區的生態環境造成嚴重的污染和破壞。以陜西煤炭開采業為例，對其煤炭開采現狀和生態補償現狀進行了分析，針對煤炭開采中生態環境補償的問題提出了相關建議。

[關鍵詞]生態補償，煤炭開采業，可持續發展

[中圖分類號] [文獻標識碼]A

1? ? 引言

煤炭開采業是陜西重要的基礎產業，為社會的發展提供動力支持，但同時造成了嚴重的生態環境污染和破壞。隨著生態文明社會進程的加快，如何在煤炭產業的可持續發展和社會經濟發展之間尋求平衡，成為了學者們爭相討論的話題。生態補償為這一問題的解決提供了可行的途徑。本文以生態補償為切入點，分析了陜西煤炭開采業在發展中存在的問題，并提出通過建立生態補償機制，拓寬生態補償融資渠道，明確生態補償標準等方式降低煤炭開采的環境壓力，從而促進陜西煤炭開采業的可持續發展。

2? ? 煤炭開采生態環境補償內涵

在人類的生產活動中，會造成不同程度的環境污染和破壞。這一方面會導致生態系統的穩定性收到破壞，另一方面會影響到相關群體財產和身體健康受到影響。因此，生產活動的直接和間接受益方對生態環境進行恢復并對受損方進行補償，這一過程從經濟學的角度來說就是生態補償。因而，生態環境補償的實質就是每個社會成員對于其消耗和使用的生態資源都應支付相應的成本。

煤炭開采過程中會造成資源的減少、生態環境的污染和破壞、礦區居民身體健康損害等負面影響。由于煤炭開采活動具有明顯的負外部性，因此煤炭企業及其他受益主體對受到污染和破壞的煤炭開采區的生態環境進行恢復，對因為礦區環境污染和破壞而遭受利益損失的群體進行補償，有利于經濟與生態環境的和諧發展，同時也有利于煤炭開采業的可持續發展。

3? ? 陜西煤炭開采生態環境補償現狀分析

3.1? ? 陜西煤炭開采業現狀

陜西是我國主要的煤炭供給地，煤炭資源儲量豐富，主要分布在秦嶺以北地區。陜西煤炭質量好，也較容易開采。在經濟大發展的背景下，煤炭的需求量逐年攀升，開采量也隨之增加。在2013～2017這5年中，陜西煤炭開采量保持在5億t左右，其中2017年的開采量高達56959.9萬t。這一數據表明，煤炭的市場需求量仍然處于旺盛階段，未來幾年甚至更長的時間里，經濟發展仍然會依賴煤炭資源，這為陜西煤炭產業的發展帶來了更大的機遇。但如此高強度的開發，也為煤炭開采區的生態環境造成極大的破壞。因而，如何緩解煤炭開采業與脆弱的生態環境之間的矛盾是目前陜西煤炭開采業發展中面臨的主要問題。

3.2? ? 陜西煤炭開采引發的環境污染與破壞問題

3.2.1? ? 水資源消耗和污染嚴重。陜西部分煤炭開采區在煤炭開采和洗選過程中用水量超過了區域工業用水總量的50%，造成了水資源的巨大耗費。煤炭資源、水資源共存于一個地質系統中，隨著井田的深入，會直接破壞地下水的水層結構，形成以礦區為中心的地下水漏斗及地下水污染。同時煤炭開采中的礦井水、煤炭洗選的廢水絕大多數未經處理就直接排放出來，造成水體污染。以榆林窟野河為例，由于資源開發中大量棄渣及生產、生活污水排入河道，使窟野河水體中的懸浮物增加了93倍。

3.2.2? ? 大氣污染嚴重。煤炭開采的礦井內通常含有大量的瓦斯和其他有毒氣體，為了保障采煤的安全性，目前大多數礦井都通過給地下礦井通風的方式，使礦井內的瓦斯等有害氣體排出井外，直接進入大氣中，導致空氣中有毒有害物質的增加。此外，通過煤炭洗選技術對原煤進行精細化分類和加工的過程中，其多出來的灰分、硫等物質是霧霾天氣中懸浮顆粒物的重要組成部分。煤炭開采的廢棄物——煤矸石是一種含碳、硫較高的物質，極易自燃從而產生CO2、SO2、SO3以及NOX等大氣污染物，同時，煤矸石從排放到逐漸風化破碎的過程中，還會釋放出大量的碳氫化合物，造成空氣污染。

3.2.3? ? 土地破壞嚴重。井工開采和露天開采是我國煤炭開采的主要方式，其中井工開采會造成地表裂縫、土地塌陷。受損的土地不能得到及時治理，導致植被稀少，從而增加了土地沙化和水土流失概率。露天開采直接造成地表的挖損，形成地表深坑。中國環境統計年鑒資料中顯示，露天開采中每開采1t煤就會帶來0.08hm2的土地破壞，并且采坑的回填難度非常的大，礦坑回填的成本較高。同時，在煤炭開采過程中，煤矸石會壓占大面積土地。煤矸石中的強酸、強堿以及有毒有害物質會逐漸滲透到土壤及地下水中，造成土壤污染。

3.3? ? 陜西煤炭開采生態補償現狀分析

3.3.1? ? 礦山環境保護制度。（1）煤炭開采許可證制度。目前，陜西省的煤炭開采企業要進行煤炭的開采必須要取得煤炭開采許可證。這一制度，來源于1994年末由國務院頒布的《中華人民共和國煤炭生產許可證管理條例》，條例規定，礦產資源開采許可證是從事煤炭開采企業開礦的必備條件。該條例對于對于陜西煤炭的規范化開采有一定的幫助，但在環境保護方面所起的作用較小。

（2）環境影響評價制度。基于煤炭開采過程的復雜性和環境的破壞性，2006年，環保總局出臺了《煤炭礦區總體規劃和煤礦建設項目環境影響評價工作的通知》，明確要求煤炭開采企業，在項目建設中要考慮對生態環境的修復與補償。該制度的出臺，明確了煤炭開采企業應承擔的生態環境責任，對于開采區的生態環境保護起到了很好的效果。

（3）土地復墾規定。為了防止在經濟發展對生態環境造成進一步的破壞，1989年，國務院正式出臺了《中華人民共和國土地復墾規定》，其中明確規定了生產者在其生產經營活動中造成的土地的損毀，要承擔土地復墾的責任，將其恢復到破壞前的狀態。2010年，國務院正式通過了《土地復墾條例（草案）》，該條例中具體規定了生產者在其經營過程中破壞土地將受到的懲罰和積極進行土地復墾得到的獎勵，這一舉措有利于減少土地資源的破壞。

3.3.2? ? 煤炭開采生態補償現行機制。陜西省現行的煤炭開采生態補償形式是由政府制定生態補償的相關制度和政策，頒布保證金的繳納標準和稅費的征收標準，煤炭企業根據保證金的標準向政府繳納保證金。煤炭企業在開采煤炭之后，要承擔礦區生態環境治理和恢復的責任，因此會委托具有生態環境治理資質的企業進行生態環境的恢復并制定出生態補償的具體措施。政府對其治理額恢復成果驗收通過之后返還部分企業繳納的保證金。另外，政府也會通過財政撥款的形式對煤炭開采區的居民進行財產和人身健康損失的補償。

4? ? 陜西煤炭開采生態補償運行機制存在的問題

4.1? ? 多部門參與對地方采煤企業的監管

以榆林市為例，2016年，榆林市原煤產量36216.21萬t，煤炭開采和洗選業完成產值1467.07億元，全市規模以上工業總產值44.07%。在煤炭開采的監管過程中，有10多個部門參與了對榆林市地方采煤企業的監管（如圖1所示），盡管各部門各有側重點，但由于沒有嚴格的監管只能的分工和責權利的界定，使得榆林煤炭開采區的生態補償監管工作“越位”和“缺位”并存，有利可圖的事“多頭”監管，承擔責任或監管困難的事監管缺失。當然，在陜西的其他開采區，也存在類似的監管問題。

4.2? ? 生態補償資金渠道及補償方式單一

陜西省煤炭開采的生態補償資金主要來源于兩個方面：專項資金和國家財政轉移支付，其中中央對地方的財政轉移支付是主要的資金來源。這兩種資金來源都未將煤炭開采企業納入進來，沒有使煤炭開采企業承擔應有的責任。這種只依靠財政轉移不依靠產業鏈上下游間轉移支付的補償方式大大限制了生態環境補償的效率和效果，也妨礙了其持續性發展。陜西的煤炭開采速度仍然處于一個較高的水平，如果不能拓寬生態補償資金的來源渠道、完善補償方式，就會導致生態環境破壞的程度進一步加重。

4.3? ? 補償費用征收標準欠缺

為了保護礦區生態環境，提高煤炭資源的開采效率，陜西省政府針對煤炭開采企業征收了較多名目的稅費，如資源補償稅費、和采（探）礦權使用費、礦山環境恢復保證金和生態補償費。雖然征收的稅費很多，但卻沒有統一的計量標準。在此情況下，會導致稅費征收與煤炭開采的實際環節相脫節，起不到環境保護的目的，同時也會造成重復征稅的問題，導致企業承擔過高的煤炭開采成本，進而降低煤炭企業開采的積極性。

5? ? 完善陜西煤炭開采生態補償相關建議

5.1? ? 設立煤炭開采生態環境治理專項部門

煤炭開采造成的資源耗損和環境污染涉及到環保、水利、土地、林業等多個部門，若部門交叉執法，會造成生態補償監管工作“越位”和“缺位”并存的后果，而礦區生態環境治理是一個長期的系統工程，我們可以借鑒發達國家經驗，例如德國政府成立了專門從事礦山恢復工作的礦山復墾公司和“魯爾煤炭區開發協會”這樣專門負責老礦區生態破壞恢復的環境部門。因此，我們可以組建專門的礦區生態環境治理部門，由該部門統籌協調其他部門，明確治理責任，做到礦區生態恢復保證金和生態補償金的專款專用，提高生態環境治理的效率，共同做好礦區生態環境的治理工作。

5.2? ? 拓寬生態補償融資渠道

具備充足的生態補償資金是生態補償機制順利推行的前提條件，在煤炭開采中，每個公民都是受益者。因此，在煤炭開采生態補償中可以設立社會公益基金，接受社會各界人士和企業的捐款，隨著人們環保意識的增強，公民回報社會的愿望也越加強烈，因而社會融資渠道非常關鍵。另外，煤炭開采生態補償還可以搭上互聯網這趟快車。2015年6月我國首個專業性環保公益眾籌平臺“綠動未來”已經建立，“平臺發布后的4個月內，共已上線了15項環保公益眾籌項目”，為“黑變綠”煤礦公益眾籌平臺提供了借鑒經驗。當然煤礦公益眾籌平臺需要專業的團隊來進行運作，規范其資金的使用，也需要政府的扶持和宣傳，讓更多的公益人士和團體參與進來。

5.3? ? 完善煤炭開采生態補償計量標準

由于不同的煤炭開采區造成的資源損耗和環境污染損失不同，在煤炭開采生態補償中第一性的問題就是確定生態補償的標準，根據補償標準，才能明確煤炭開采受益者的補償額度，保證礦區生態補償的公平性和合理性。因此，煤炭開采的監管機構應當加強對煤炭開采生態補償標準的計算，建立合理的生態補償體系，確定科學的生態補償方法，為煤礦區的生態環境補償提供依據。

總之，建立并完善煤炭開采的生態環境補償機制是礦區生態環境治理的有效機制，同時也是煤炭產業可持續發展的重要舉措。積極探索并構建適合陜西煤炭開采業的生態補償機制，對于我國礦產資源業建立生態補償制度，構建生態文明社會具有較強的理論和實踐意義。

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