關(guān)于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“區(qū)位逆差”的調(diào)研分析

蒲志謙

[摘 要]我國各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域設(shè)立以來，為承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)外貿(mào)增長、提升區(qū)域競爭力等做出了巨大貢獻(xiàn)，還發(fā)揮了制度創(chuàng)新試驗(yàn)田的作用。但由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢變化，特殊監(jiān)管區(qū)域制度頂層設(shè)計(jì)的不足，特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展存在著一系列難題，在稅收、海關(guān)監(jiān)管等方面的政策優(yōu)勢逐步弱化，原有功能政策上的不足形成的瓶頸作用更加凸顯。本文以昆山綜合保稅區(qū)為例，通過疏理特殊監(jiān)管區(qū)域“區(qū)位逆差”，分析“區(qū)位逆差“形成的原因，提出特殊監(jiān)管區(qū)域深化改革的總體思路和具體構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域;區(qū)位逆差;深化改革

[中圖分類號]F752.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

自1990年6月國家批準(zhǔn)設(shè)立第一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（以下簡稱“特殊區(qū)域”）——上海外高橋保稅區(qū)起，各類特殊區(qū)域依托政策和功能優(yōu)勢，為我國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)外貿(mào)增長、提升區(qū)域競爭力等做出了巨大貢獻(xiàn)。

目前，特殊區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)類型正由加工制造為主逐步轉(zhuǎn)為向多元發(fā)展。但由于管理理念和制度等原因，各種“壁壘”仍有待突破，新的業(yè)態(tài)發(fā)展需求與現(xiàn)有政策和監(jiān)管模式之間的矛盾日益突出。以江蘇昆山綜合保稅區(qū)（以下簡稱“昆山綜保區(qū)”）為例，區(qū)內(nèi)接近五成的企業(yè)認(rèn)為區(qū)內(nèi)外存在“政策逆差”，近三成企業(yè)表示計(jì)劃遷到區(qū)外。因此，疏理特殊監(jiān)管區(qū)域“區(qū)位逆差”，已經(jīng)成為推動特殊區(qū)域改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

1 目前特殊監(jiān)管區(qū)域存在的“區(qū)位逆差

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“研究、思考、確定全面深化改革的思路和重大舉措，刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行，必須進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究。”現(xiàn)以昆山綜保區(qū)為例，從政策層面與操作層面分別疏理調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的 “區(qū)位逆差”。

1.1 政策層面的“區(qū)位逆差”

1.1.1 稅收政策方面

（1）區(qū)內(nèi)企業(yè)不具備一般納稅人資格。由于綜保區(qū)稅收體系游離在我國增值稅體系之外，區(qū)內(nèi)多數(shù)企業(yè)（注：倉儲物流企業(yè)除外）不具備一般納稅人資格，無法開具增值稅發(fā)票，發(fā)生的加工貿(mào)易行為不征收增值稅，直接影響區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)之間開展國內(nèi)貿(mào)易業(yè)務(wù)。針對這一問題，2016年11月，國家稅務(wù)總局、財(cái)政部、海關(guān)總署已開展賦予特殊區(qū)域企業(yè)增值稅一般納稅人資格試點(diǎn)，目前，全國共有24個特殊區(qū)域企業(yè)可享受這一試點(diǎn)政策，但這一政策仍有待深化完善。（2）入?yún)^(qū)退稅政策存在逆差。如果原料的出口退稅率低于成品的出口退稅率，區(qū)內(nèi)制造型企業(yè)采購國內(nèi)原料加工后再出口成品就不如區(qū)外同類企業(yè)“劃算”。（3）內(nèi)銷征稅政策存在逆差。根據(jù)規(guī)定，除內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策試點(diǎn)的特殊區(qū)域外，綜保區(qū)產(chǎn)品內(nèi)銷須按出區(qū)的實(shí)際狀態(tài)征稅，這也是導(dǎo)致綜保區(qū)以電子信息產(chǎn)業(yè)為主、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一化的重要因素。

1.1.2 產(chǎn)業(yè)政策方面

（1）區(qū)內(nèi)制造產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級受到阻礙。由“兩頭在外，大進(jìn)大出”向“兩個市場、兩種資源”轉(zhuǎn)變是我國加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的基本方向。區(qū)外加工貿(mào)易企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況更加容易實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)、升、調(diào)”，但區(qū)內(nèi)企業(yè)一方面采購國內(nèi)原料面臨退稅問題，另一方面內(nèi)銷成品又面臨關(guān)稅問題。（2）區(qū)內(nèi)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)不得其利，反受其害。昆山綜保區(qū)的進(jìn)出口貿(mào)易主要有兩種模式，一是“境內(nèi)商品外銷”，二是“境外商品內(nèi)銷”。區(qū)內(nèi)企業(yè)從事前者不具備突出優(yōu)勢，從事后者更是備受制約。（3）區(qū)內(nèi)研發(fā)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，監(jiān)管模式亟待改進(jìn)。區(qū)內(nèi)研發(fā)企業(yè)在進(jìn)口減免稅、入?yún)^(qū)退稅等方面優(yōu)勢明顯，但缺乏相應(yīng)的監(jiān)管模式。

1.2 操作層面的“區(qū)位逆差”

一是區(qū)內(nèi)企業(yè)分類管理未體現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢。海關(guān)在設(shè)定海關(guān)注冊企業(yè)管理類別時，未對特殊區(qū)域企業(yè)加以區(qū)分，但海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管嚴(yán)密程度遠(yuǎn)高于區(qū)外企業(yè)，區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施與區(qū)外企業(yè)同樣的分類管理辦法，并未享受到特殊的信用待遇。二是貨物進(jìn)出特殊監(jiān)管區(qū)域報(bào)關(guān)手續(xù)比較繁瑣。隨著區(qū)內(nèi)外貿(mào)易往來日益頻繁，“二線”進(jìn)出區(qū)貨物增多，特別是樣品進(jìn)出區(qū)、檢測貨物進(jìn)出區(qū)等，企業(yè)報(bào)關(guān)成本大大增加。

2 特殊區(qū)域“區(qū)位逆差”主要成因分析

2.1 特殊區(qū)域“區(qū)位逆差”是隨著形勢變化產(chǎn)生并放大的

特殊區(qū)域設(shè)立之初，對于推動當(dāng)時的加工貿(mào)易發(fā)展，政策優(yōu)勢突出。但由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢處于不斷變化之中，尤其是“兩頭在外、大進(jìn)大出”的加工貿(mào)易發(fā)展方式發(fā)生巨大改變后，政策設(shè)計(jì)和監(jiān)管模式上出現(xiàn)“區(qū)位逆差”并不斷放大，主要表現(xiàn)為：

一是國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化。特殊區(qū)域設(shè)立之初，正處于經(jīng)濟(jì)全球化快速發(fā)展時期，特殊區(qū)域在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)大外貿(mào)出口等方面起到了積極作用。當(dāng)前，由于全球經(jīng)濟(jì)萎縮，企業(yè)必須同時面向國內(nèi)市場，但目前的一些規(guī)定并不利于國內(nèi)銷售及國內(nèi)采購。

二是區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營方式多樣化。特殊區(qū)域設(shè)立之初，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)以加工制造業(yè)為主。隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化，區(qū)內(nèi)企業(yè)希望從加工制造向研發(fā)設(shè)計(jì)、維修檢測、售后服務(wù)等方向拓展，但這些新的業(yè)務(wù)模式還欠缺相應(yīng)的政策和監(jiān)管模式。

三是區(qū)域輻射和帶動作用逐漸顯現(xiàn)。隨著區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚，對各類服務(wù)的需求增大，這些變化放大了特殊區(qū)域原有政策和功能的不足，封閉式管理不堪重負(fù)。

2.2 特殊區(qū)域制度設(shè)計(jì)存在不足

長期以來，政策制定部門和監(jiān)管部門的管理理念，都是將特殊區(qū)域性質(zhì)定義為“境內(nèi)關(guān)外”，由此，特殊區(qū)域內(nèi)企業(yè)不具備一般納稅人資格，“二線”進(jìn)出區(qū)貨物也必須向海關(guān)報(bào)關(guān)。實(shí)際上，正確的認(rèn)識應(yīng)是：我國的特殊區(qū)域僅僅在一些政策范圍內(nèi)才是“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)，而不能機(jī)械理解為完全的“關(guān)外”。此外，我國對特殊區(qū)域的管理在“一線放開”上與國際通則相差很大。

2.3 特殊監(jiān)管區(qū)域依然缺乏統(tǒng)一立法

我國特殊區(qū)域已運(yùn)行20多年，但依然缺乏一部統(tǒng)一的國家立法，妨礙了特殊區(qū)域的良性發(fā)展。

一是立法層次較低。基于各類特殊區(qū)域的管理辦法，基本是在實(shí)踐過程中陸續(xù)頒布的部門規(guī)章和地方性管理法規(guī)，立法層次和立法水平較低，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象，彈性過大，難以得到準(zhǔn)確適用。二是多頭立法，缺乏銜接。當(dāng)前特殊區(qū)域的立法以地方立法和部門立法為主，商務(wù)、稅務(wù)、海關(guān)、外管等部門都分別制定了管理辦法，政策缺乏協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。

3 特殊監(jiān)管區(qū)域深化改革的總體思路

由前文分析可知，由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢變化，特殊區(qū)域頂層設(shè)計(jì)不足，特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展存在一系列難題，在稅收、海關(guān)監(jiān)管等方面的政策優(yōu)勢逐步弱化，原有功能政策上的不足形成的瓶頸作用更加凸顯，特殊區(qū)域亟須深化改革。

一是科學(xué)化功能定位。由“兩頭在外，大進(jìn)大出”的定位轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Q(mào)易、倉儲物流、金融結(jié)算、商品展示、信息服務(wù)、口岸作業(yè)等多元化定位。二是選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。結(jié)合特殊區(qū)域功能定位，對于已經(jīng)不適合在區(qū)內(nèi)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以移出，扶植和鼓勵新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是優(yōu)化政策設(shè)計(jì)。重點(diǎn)在于創(chuàng)新稅收和海關(guān)監(jiān)管機(jī)制，以頂層設(shè)計(jì)為先，轉(zhuǎn)型升級尋求政策突破。四是健全法制保障。必須盡快制定完善統(tǒng)一、規(guī)范的管理辦法，并留有一定的修改彈性，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。

4 特殊監(jiān)管區(qū)域具體改革構(gòu)想

4.1 稅制管理方面

一是繼續(xù)深化一般納稅人試點(diǎn)。在總結(jié)現(xiàn)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加快推動特殊區(qū)域增值稅一般納稅人資格擴(kuò)大試點(diǎn)，進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，解決區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅不能抵扣的問題。二是調(diào)整出口退稅政策。考慮區(qū)內(nèi)生產(chǎn)型企業(yè)的特殊性，拉平與區(qū)外企業(yè)的政策逆差，采取更為靈活的退稅政策。如可以采取選擇性退稅，由區(qū)內(nèi)企業(yè)自主選擇“入?yún)^(qū)退稅”或者“離境退稅”政策，使區(qū)內(nèi)企業(yè)更有競爭力，引導(dǎo)更多企業(yè)入?yún)^(qū)發(fā)展。三是調(diào)整內(nèi)銷征稅政策。將選擇性征收關(guān)稅政策覆蓋全部特殊區(qū)域，同時探索將選擇性征收關(guān)稅升級為選擇性征稅。

4.2 海關(guān)監(jiān)管機(jī)制方面

一是改進(jìn)“一線”監(jiān)管模式。在傳統(tǒng)“一線”進(jìn)出境備案制基礎(chǔ)上，借鑒上海自貿(mào)區(qū)簡化備案清單等做法，由企業(yè)自主選擇具體通關(guān)方式，完善艙單申報(bào)程序。二是創(chuàng)新“二線”監(jiān)管模式。對國內(nèi)二線進(jìn)區(qū)貨物放開貿(mào)易管制，實(shí)施按貨物狀態(tài)分類綜合管理。三是優(yōu)化區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式。全面推行區(qū)內(nèi)企業(yè)自律管理，突出企業(yè)主體申報(bào)責(zé)任。對區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)行“自主管理，主動申明，隨機(jī)抽查，風(fēng)險(xiǎn)管控”的管理模式。四是探索新型貿(mào)易業(yè)務(wù)監(jiān)管模式。如研發(fā)和維修業(yè)務(wù)，尤其是研發(fā)設(shè)計(jì)這類有特殊功能需求的業(yè)務(wù)，可選擇中小科技型企業(yè)試點(diǎn)，實(shí)施相對獨(dú)立靈活的海關(guān)監(jiān)管，在實(shí)踐中進(jìn)一步調(diào)整完善管理方式。

5 結(jié)語

黨的十九大指出“推動形成全面開放新格局”“發(fā)展更高層次的開放性經(jīng)濟(jì)”。我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在二十多年“摸著石頭過河”的改革中為承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)外貿(mào)增長、提升區(qū)域競爭力等做出了巨大貢獻(xiàn)，還發(fā)揮了制度創(chuàng)新試驗(yàn)田的作用。促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，需要從頂層設(shè)計(jì)入手，以完善監(jiān)管制度為抓手，著力解決海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)外“倒掛”，適應(yīng)當(dāng)前新形勢發(fā)展需要，努力推動全面開放新格局。

[參考文獻(xiàn)]

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