檢察機關為生態環境保護提供司法保障研究

張柔荑 張雨薇

[摘要]當前，我國環境問題突出。如何發揮好憲法賦予檢察機關的法律監督職能，落實法律監督在改善生態環境中的重要作用，成為檢察機關不可回避的問題。依據相關法律梳理了檢察機關生態保護的司法職責，分析了當前檢察機關實施生態環境保護過程中面臨的困境，以保康縣人民檢察院探索的生態環境保護機制為樣板，提出了構建檢察機關生態環境保護司法保障體系的建議。

[關鍵詞]檢察機關;職責;生態保護;司法保障

[中圖分類號]D926.3[文獻標識碼]A

1? ? 檢察機關生態保護的司法保障職責

首先，檢察機關基于監督者身份，在生態環境保護中可以采取民事行政檢察監督、立案監督、公益訴訟等途徑創造性開展法律監督活動。一是對于偵查部門所屬案件，保障立案監督過程“不缺席”。《刑事訴訟法》第一百一十一條規定人民檢察院具有對公安機關進行立案監督的職能，有權對破壞生態環境刑事犯罪的立案活動進行監督和必要時的干預;現行《人民檢察院刑事訴訟規則》第五百六十四條規定人民檢察院依法對公安機關的偵查活動是否合法實行監督。據此，檢察機關獲得線索并查證后，有權及時監督立案或糾正偵查機關工作人員違法行為。二是可在民行環境案件中充分運用檢察建議。檢察建議作為前置手段，提高了監督效率，節約了司法資源，且有公益訴訟作為后續手段的保障，檢察建議的效力明顯提升。《行政訴訟法》第二十五條人民檢察院在履行職責中發現相關行政機關違法致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，有權向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。《民事訴訟法》 第二百零八條規定已經發生法律效力的判決、裁定或調解書，損害國家利益、社會公共利益的，地方各級人民檢察院可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案。三是公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。《行政訴訟法》第二十五條規定了發現行政機關在收到檢察建議后仍不依法履行職責的，人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟。《民事訴訟法》第五十五條規定對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。對于執法機關消極履職的案件，檢察機關可依法層報省院審查并為提起公益訴訟做必要準備以維護國家利益與公眾利益。但要求審慎地行使公益訴訟，兼顧利益中立性，避免產生負面的制度意外，營造良好輿論氛圍。

其次，檢察機關有責任創新生態環境保護參與方式，更好地履行法律賦予的職權。一是順應立法體制改革，充分利用好頂層設計中創設的關于加強檢察機關行使法律監督的相關職權，拓展和豐富檢察工作的渠道、手段，進一步發揮國家干預在公益保護中的良性效果，維系好公益保護和私益處分之間的平衡;二是協調內部組織，檢察機關內部集合了專門的法律人才工作隊伍，處理重大案件可以快速組成跨部門專項組，為訴訟活動的開展提供充足的人員保障;三是加強外部聯動。檢察機關被賦予了法定的調查職權，依托“兩法銜接”平臺，形成執法合力，便于開展刑事訴訟監督。

2? ? 我國檢察機關生態環境保護司法保障面臨之困境

2.1? ? 打擊生態環境刑事犯罪案件力度有待加強

生態環境犯罪案件主要分為直接危害生態環境的犯罪以及間接危害生態環境的職務犯罪兩大類。其特點除了具有嚴重的自然社會危害性（不可再生與難以恢復），也表現出與行政機關密不可分的牽連關系。首先，生態環境犯罪是以違反法律法規為前提，環境違法的認定且尚需環境主管部門作出相關行政行為。其次，認定生態環境犯罪受制于專業的環保知識和客觀復雜的情勢變更。再者，對于此類犯罪，案發周期較長并且存在地方保護主義等情形使得犯罪行為不容易被發覺、追究。

在司法實踐中，由于違法成本較低，諸多生態環境犯罪行為僅僅佇足在行政處罰的層面，導致邊治理邊污染的惡性循環，且談不上審查起訴，假使進入起訴審判階段，對于生效裁判的執行也并沒有得到切實有效的落實。更令人細思極恐的則是，之所以此類犯罪屢禁不止，與蔭蔽著的幕后操手-國家機關工作人員的玩忽職守、濫用職權乃至徇私舞弊、官商勾結、權色交易有著直接關聯。這樣對于懲治犯罪就碼上了不可避免的阻力。

2.2? ? 地方保護主義、干預色彩濃厚

國民生產總值是衡量一個國家或者一個地區在一定時期內所生產的價值總和，是考量各政府職能部門領導班子政務效益的標準之一。本質上認為促成經濟又好又快發展是硬性指標和追求，但往往為先實現“快”過于功利的最終落得個物極必反。一些生態環境保護案件涉及到地方重大經濟命脈時，地方黨委、政府紛紛出力干預司法，迫使司法機關與其為伍為地區穩定、長遠發展保駕護航。因為，拉動經濟增長的三駕馬車中的其一就是“投資”，即使造成生態環境破壞，但只要能夠給當地創收以及提供大量就業機會，功過相抵，也就睜一只眼閉一只眼，得過且過。更為甚者，會受到明里暗里的保護。如此看來，“地方保護”著實也是一法盲思想的霸凌。

2.3? ? 證據收集、鑒定評估困難

前文已提到生態環境保護案件的案發周期較長，具有隱蔽性。對于污水、濁氣這樣的自然物質隨時都會發生變化，帶來的影響就是來不及收集，收集到的也未必有證明力。所以，符合刑事訴訟要求的證據在此類案件中想要收集還是略為困難。

一般的犯罪構成要件需要證明犯罪行為與實害結果之間有因果關系，破壞生態環境的犯罪也不例外。認定環境污染犯罪，需要具備專業知識的鑒定評估機構鑒定。目前，我國此類的鑒定機構行業之間良莠不齊，不僅鑒定成本較高，還缺乏統一衡量尺度，這樣下來對于認定犯罪過于粗糙。

2.4? ? 環境公益訴訟提起不易

對于環境污染，相關執法部門除了積極落實中央“青山綠水，建設生態文明”的決心，還應當表見于行，大力阻斷污染源頭，提高違法成本，兼具誰執法、誰普法的責任。然而，行政機關卻連連以身試法，違背法律法規賦予的使命。此時，檢察機關可就履行職責中發現生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家、社會公共利益受損，由于沒有直接利害關系、無法提起訴訟的，向人民法院提起行政公益訴訟。

不過，無論是就總體還是個別來看，環境訴訟案件占比不重，環境公益訴訟那就更是少之又少。并且基于考慮與行政機關某些事項上的協調關系，檢察機關常習慣以檢察建議的形式前置于提起公益訴訟。

但是，檢察機關雖然是法律明文規定的提起公益訴訟的適格主體，且可對于損害國家利益和社會利益的行為支持受損害單位或個人向人民法院起訴并參與訴訟活動。然而，立法不夠精細化，檢察權不夠明確，導致檢察機關在具體適用時阻力較大，缺乏積極預防、提前介入功能，處于被動地位。且行政執法屬于技術判斷，監督底氣不足，建議無剛性，證據收集處理困難、成本高，無后手處理措施。面對行政自由裁量權的擴大、消極執法、領導干預，進一步反映司法保障手段欠缺，好的方面是媒體輿論可配合倒逼，但仍舊不是固本長遠之計。

3? ? 檢察機關生態環境保護司法保障之保康樣本

3.1? ? 創新監督方法，強化檢察監督

3.1.1? ? 設立檢察官辦公室。“綠水青山就是金山銀山”。保康作為一個山區縣，植被種類繁多、礦產資源豐富。保康檢察院為維護地區生物多樣性，避免生態系統發展走樣，逐步將法律監督的觸角延伸到打擊破壞生態環境犯罪的最前沿，并加大對偵查機關的監督。2017年5月，保康檢察院在縣森林公安局設立檢察官辦公室，成為全省首家派駐林業部門的檢察官辦公室。成立不到兩周，辦案檢察官從縣森林公安局提請批捕的李某涉嫌非法收購濫伐林木案中發現立案監督線索，立即發出《要求說明不立案理由通知書》，監督森林公安局對該案中6名涉嫌濫伐林木罪的嫌疑人立案，一次性監督立案6件破壞生態環境的案件，起到了有力的震懾作用。今后將在總結經驗的基礎上，將檢察官辦公室設立到環保、土地、林業等相關部門。

3.1.2? ? 檢察建議敦促履職。檢察院作為法定提起公益訴訟的適格主體，時刻擔負著保障國家、社會公共利益的責任。今年來，保康檢察院深入縣環保、國土、住建、水務等單位，收集公益訴訟線索42件。作了相應分析整理后，針對環境污染、資源保護等問題向有關行政執法部門發出訴前檢察建議12件，敦促其依法履職盡責，強化奉公社會責任感，均得到采納回復，成為全市發出訴前檢察建議最多的檢察院。

3.1.3? ? 檢院考核，一票否決。“兩法銜接”平臺是在行政執法與刑事司法相銜接工作機制的框架下，利用政務網絡、大數據，實現行政機關與司法機關之間資源共享，達至懲罰犯罪的協作目的。保康縣人民檢察院申請將屬于“兩法銜接”平臺中生態環境保護工作納入全縣各執法單位年終考核內容中，由該院進行考核，實行一票否決制，嚴格規范行政機關的行政執法行為。此項舉措受到縣政府及縣人大的高度首肯和支持，冠以“深耕主業有成效，兼顧各方工作有亮點”。

3.1.4? ? 強化破壞生態環境刑事訴訟監督。今年來，保康檢察院充分發揮檢察職能，依法辦理各類破壞生態資源環境類刑事案件共計29件。但仍深感資源用之不覺、失之難續，由此須不斷加強刑事立案監督、擴大監督渠道。年初，該院根據微信朋友圈的一段圍獵野豬視頻，發現了立案監督線索，成功監督森林公安局對本案立案偵查，犯罪嫌疑人落網后，感慨“沒想到在朋友圈發個視頻曬一曬都能成為帶上手銬的證據”。

3.2? ? 創新溝通機制，構建聯動機制

3.2.1? ? 加強外部溝通協作。保康檢察院充分利用行政執法與刑事司法銜接制度，“兩法銜接”信息平臺建設、運用，統一案件移送標準，使破壞生態環境犯罪案件正常進入刑事訴訟程序，嚴禁在保護生態環境領域出現“有案不立，以罰代刑，有責不究”的情形。

3.2.2? ? 強化檢察系統內部組織，部門間有效銜接。保康檢察院設立專項行動小組，以院分管領導帶頭，統籌具體到各職能部門檢察官工作部署。明確法律監督工作開展實施方案，實行項目化、清單化、路徑化作戰。形成獨特“自偵+批捕+偵監+公訴+民行”跨條線一體化辦案。并由相關責任部門安排專人負責部門間聯絡，案件線索共享，共抓監督實效。形成上下一心，共同發力，扎實開展專項活動的良好工作氛圍。

3.3? ? 創新教育方法，探索教育模式

3.3.1? ? 干警教育。保康縣人民檢察院結合縣城實際，層層開展動員，統一思想認識。先后組織召開部門工作會、全院干警大會，重點學習省、市院開展“保護生態環境、促進綠色發展”專項法律監督工作部署和相關領導在專項工作部署會上的講話精神。為檢察人員實際踐行法律監督提供充足源動力。

組織集警示教育、犯罪分析、檢察建議等預防措施于一體的典型案件剖析，對檢察隊伍和檢察業務工作的風貌、成效及時加以宣傳，引導干警爭創優秀、樹標桿的工作氛圍。

3.3.2? ? 行政部門教育。組織各機關一線執法人員學習優秀模范事跡，樹立生態環保事業新觀念。扎實推進行政司法監督公開，持續深入政治生態建設，遵守從嚴執法，依法執法要求，以法治教育為基礎，以監督懲治為手段，積極探索預防行政部門環境保護違法新機制，為全縣營造盡職廉潔的干事環境，消除行政機關履職造成的二次負面影響。

3.3.3? ? 學生教育。組織院檢察官到全縣各學校廣泛開展“保護生態環境，打擊生態犯罪”的法治宣講活動，努力做到預防工作全覆蓋，增強學生法治觀念，樹立正確價值觀、世界觀、人生觀，既要知法懂法，明辨是非;又要守法用法，學會自我保護，遠離犯罪。

4? ? 檢察機關生態環境保護司法保障體系之構建

4.1? ? 加強立法、組織支撐，明確檢察機關參與環境保護職責

建立和完善檢察機關環境保護監督機制，需要對檢察機關介入有關環境保護的行政執法進行法律授權，可以通過修改《環境保護法》、《民事訴訟法》和《人民檢察院組織法》等法律規范賦予檢察機關參與環境監督的主體資格和程序效力。對于成熟先進的司法實踐經驗，可予以立法確認，為后續改革完善夯基壘臺。

政法委領導司法是具有我國特色，在發生重大生態環境案件后，檢察機關應當及時向本級政法委匯報，發揮政法委的統籌協調作用以提高其他行政部門的配合力度，減少自身工作開展的阻礙。

4.2? ? 建立健全司法執法聯動機制，形成打擊合力

建立《行政執法與刑事司法銜接工作制度》、《生態環境保護工作銜接機制》，探索生態環境保護聯動執法工作模式。建立環境保護聯動執法監督工作機制，加強與法院聯系，及時了解涉及生態環境保護訴訟案件審理的情況，適時開展訴訟法律監督。建立信息共享機制，積極推動綜合執法，建立健全與公安、環保、國土、林業、農業、城管、工商等行政職能部門交互協作，通過信息共享、線索移送等達到共同預防、共同配合懲治犯罪為目的的相關制度。并間接掌握有關行政機關調查處理的破壞生態環境的案件情況;探索完善生態環境保護專家咨詢制度，在專家咨詢委員會下設立生態檢察分會，選聘生態環境保護類的專家充實專家咨詢庫，為重大生態環境保護檢察工作提供咨詢。

4.3? ? 開展公益訴訟，注意訴前程序與督促期

明確檢察機關在環境保護公益訴訟提起過程的職責，及時發揮國家干預在維護公益中發揮的重要作用，有效推進行政機關的依法行政，彌補行政主體缺失的負面影響。同時，本著有限參與原則、最后與最佳救濟原則，把握訴與不訴的尺度，合理運用訴權，在行政機關不作為時，率先以檢察建議方式發出違法通知書，督促相關行政主體履行自身職責，引領社會公眾對環境資源保護的行為導向。

4.4? ? 堅持刑事公訴的主體作用，擴大訴訟成果

反貪部門在查辦相關部門貪污賄賂犯罪案件時，應注意收集涉嫌危害生態環境保護瀆職的相關犯罪線索，一查到底，注意擴大案件成果，對關聯生態環境保護案件依法予以查清;及時介入偵查本機關公訴部門負責的危害生態環境保護瀆職犯罪案件，把握偵查取證主方向，就收集、固定、運用證據及有關程序問題實時向偵查部門提出意見和建議，提高辦案效率。

4.5? ? 發揮能動作用，加強環境破壞事前預防工作

生態環境若遭受污染和破壞，造成的危害后果是難以逆轉和恢復的。而刑法處罰往往具有后發性，當其做出反應時損害已成既定事實。因此，不僅要注重事后懲治，更要發揮預防犯罪的前期屏障作用，促使針對性轉變。應向有關部門提出加強管理的司法建議，強化社會環保意識、普及環保知識，積極進行法治宣傳，形成全民打擊犯罪、維系生態家園安定的共同導向，從源頭阻斷生態惡化趨勢。

[參考文獻]

[1] 陳勇.論檢察機關參與生態環境司法保護的理論與實踐[N].檢察日報，2015-9-28（6）.

[2] 馮新華.鄂湘贛檢察機關聯手為生態提供司法保護[N].檢察日報，2015-12-11（3）.