“三權分置”背景下農地流轉的金融支持問題

余春苗

[摘 要]土地流轉產生的規模經濟效應需要資金投入和金融支撐，金融支持的加強和完善又會促進農地流轉，進而形成適度規模經營并促進當下的農業供給側結構性改革。土地三權分置明晰了土地產權，為解決農地流轉的資金問題提供了更好的環境，文章認為應當從完善金融機構服務、規范土地流轉合同、建立健全新型農業主體扶持措施方面促進農地流轉金融支持問題的解決。

[關鍵詞]三權分置;農地流轉;農地經營權;抵押融資

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

根據柯布-道格拉斯形式的農業生產函數可知，農業產出水平由資本、勞動、土地和農業生產技術水平決定，資本作為其他生產要素的核心，將土地與金融聯系在了一起。資金的獲取和流動速度直接影響著農地的流轉規模、流轉效率和市場化程度，進而影響著農業發展水平。另一方面，以往的研究都證明了金融支持對農地流轉的顯著影響，因此要從農業補貼、政策性金融機構扶持、商業銀行和郵儲銀行支持以及金融產品和服務創新方面加大對農地流轉的金融支持力度。土地與金融相聯系的一個熱點研究話題便是以農地相關權利為抵押替代品獲取金融機構資金支持的理論與實踐分析，在三權分置政策落實和農地產權改革的背景下，以農地經營權為抵押獲取金融支持，促進農地流轉效率以實現農業的適度規模經營，具有重要的實際意義。

1 與農地流轉相關的金融問題研究概述

與農地流轉的相關金融問題經過近幾年的研究，已經在原來的傳統信貸產品與服務的基礎上有了更廣泛的研究，具體表現如下：

1.1 農地流轉與農民保險業務

土地是農民最原始、最重視的保障品，而金融保險業的發展使得保險類的產品層出不窮，為農民提供了另一種形式的保障。傳統理論認為，當土地的社會保障功能成為農戶土地流轉關注的主要問題時，諸多農民就會因為不愿失去土地保障功能而阻礙土地轉出，因此發展基礎性保險業務、完善社會保障體系，使得農民以土地以外的形式獲得必要的社會性保障，將有利于土地流轉。但也有學者通過實證研究發現，各類社會保險比如農村合作醫療、城鎮居民合作醫療的提供并不必然促進農民的土地流轉，農民參加保險的比率低固然影響土地流轉，但是覆蓋面高的新農合醫療并未明顯促進農地流轉的程度和效率的提升。因此要慎重推進政策的實行，統籌農地流轉和社會保障二者的目標，避免利益沖突。

1.2 促進土地流轉的金融創新研究

1.2.1 土地流轉信托的推行。土地流轉信托是在不改變農村土地農業用途以及堅持集體所有權和土地承包經營權穩定不變的前提下，農村土地承包人基于對受托人的信任，將其承包的土地使用權在一定期限內信托給受托人，由其利用專業規劃經營管理或使用，土地收益歸受益人所有的一種土地流轉創新方式。土地流轉信托的本質是在土地權益的所有權和收益權分離的基礎上，實現土地的流轉，我國農村土地經營權流轉重要的制度創新，很好地踐行了農地“三權分置”的原則，土地流轉已經在我國多個省份進行了推行和試點，很多已經趨近于成熟。

1.2.2 土地承包經營權投資入股。土地承包經營權入股是最早的促進農地流轉的金融創新表現。在這一操作下，承包人將土地承包經營權（亦即使用權）量化為股份用于出資，實行土地股份合作經營，并按照契約取得相應收益。隨著三權分置改革的推行，土地承包經營權入股也從早期的單純土地要素股份合作，逐漸演變成勞動、資金和土地等多要素股份合作形式。

1.2.3 土地經營權抵押融資。近年來，許多學者提出可以通過農民將土地經營權抵押給銀行獲得資金，銀行為了獲得資金來源和降低風險的目的再發行農地抵押貸款證券。但是農地產權界定不清，存在著產權主體虛置和產權缺失等問題，這嚴重制約了以土地經營權進行融資的農地金融的開展。在土地三權分置政策的實施下，新一輪的農村土地產權改革將會給農地產權的明晰帶來良好的環境。

1.3 農地流轉公積金制度的設想

農地流轉公積金是近年來提出的一種具有我國特色的財政金融制度設想。其基本操作是由國家、集體和農戶三方共同繳存資金成立農地流轉儲蓄保障金，分別從國家財政收入、村集體產權收益和農戶土地承包經營權市場流轉收益或家庭收入中按一定比例提取，并定期繳存在農戶的農地流轉公積金賬戶中。該賬戶由專門機構代為管理，其資金主要用于農地流轉、農地適度規模經營與農戶基本生存權利的保障，其資金所有權歸農戶。這一制度將財政政策和金融政策結合起來，同時對農地轉入方和轉出方提供保障，這種雙向保障機制可以有效促進農地市場化流轉。

2 三權分置背景下金融支持農地流轉的現狀與問題分析

2.1 資金瓶頸限制了新型農業經營主體的發展

在農地流轉中，新型農業經營主體（如家庭農場、種養大戶等）是土地經營權流入方，雖然國家大力提倡新型農業經營主體的形成和發展，但是現實是其發展缺乏資金支持的情況很普遍也很明顯。主要表現在： 一是種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼等財政資金補貼都是直接發放給農民（土地經營權流出方），而有的種糧大戶、家庭農場以及農民專業合作社等很難享受到該類補貼。另外，涉農財政資金的發放多以項目為依托，在選擇發放對象時多以龍頭企業為主，一般的家庭農場或種養大戶等主體難以惠及。二是信貸資金尚難以對農業擴大再生產提供持續支持。一些新型農業經營主體，尤其是農業產業化龍頭企業等主體擴大農業再生產的信貸資金較缺乏。盡管農村基層政府也鼓勵以經營權抵押獲取信貸資金，但是商業銀行由于農戶違約使實現農地抵押權的成本高、收效低，并不愿意發放農地經營權抵押貸款。因此一些有實力的龍頭企業依然只能用廠房、農業生產配套輔助設施進行抵押融資。三是各類新型農業經營主體自有資金尚且不足。新型農業經營主體的自有資金的多少直接影響著其在經營過程中的流動性高低。其自有資金一般往往用于前期預付土地租金、購買農資和大型農機具等，同時在后期要用于倉儲設施、信息化設備、農田水利等基礎設施設備的投入，外來資金投入的缺乏直接導致其流動性缺口加大。