有關中國土地流轉的文獻綜述

劉茗

[摘要]在回顧20年來學術界有關中國農村土地流轉問題的一系列研究，結合對1947年以來我國有關土地制度及相關政策的分析，試構建全新的土地流轉“五階段”論，即將農村土地流轉的歷史進程劃分為萌芽時期、禁止時期、限制時期、認可時期和鼓勵時期五個階段，并分別從宏觀、中觀、微觀三個視角對土地流轉所存在的問題進行全面剖析。

[關鍵詞]農村土地流轉;土地承包;五階段論;城鎮化;農村

[中圖分類號]F203[文獻標識碼]A

1? ? 土地流轉的概念

在家庭承包制的制度框架下，農村土地的產權結構體現為三權分置，即所有權、承包權與經營權。而“土地流轉”的概念也常常存在三種觀點：（1）認為土地流轉是土地使用權在不同經濟實體之間的流動和轉讓;（2）認為土地流轉是土地產權（所有權或經營權）在不同經濟實體之間的流動和轉讓;（3）認為土地流轉包括土地產權（所有權、經營權）以及土地功能的流轉（土地用途的改變）。土地流轉的正確涵義為土地經營權的流轉，即在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下， 將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，土地的所有權歸集體所有，土地的承包權歸農民保留。在土地經營權的流轉過程中，必然會創造出更為豐富的價值，因此，土地流轉實際上也是進行制度改進以獲取更多收益的過程。

2? ? 土地流轉的階段劃分

2.1? ? ?第一階段是土地流轉的萌芽時期（1947～1952年）

1947 年中國共產黨全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，廢除了封建剝削土地制度，實現“耕者有其田”的土地制度。1950年6月30日，頒布實施的《土地改革法》標志了新中國在土地所有制方面的基本方針。新中國力圖通過土地改革，廢除民國時期的封建地主土地私有制，建立農民土地私有制。在新中國成立之初，雖然我國城鎮化發展仍處于起步階段，生產力水平有限，封建剝削土地制度遺留下的問題諸多，但直至1953年，我國早期所貫徹的農民土地所有制還是為土地流轉提供了可能性，在極大程度上促進了農村土地以買賣或租賃等形式所進行的土地流轉。1947～1953年，土地流轉在這一較短時期內已初見端倪，盡管流轉發生的頻率并不高，當然，除造成這一現象的諸多客觀因素外，也不排除對土地渴望兩千多年的農民在真正獲得對土地的充分權利后不想流轉土地的主觀意向。

2.2? ? ?第二階段是土地流轉的禁止時期（1953～1983年）

從1953年共產黨制定過渡時期總路線到1956年過渡時期結束，三年間我國展開了社會主義三大改造，即中國共產黨在全國范圍內組織對農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造。農業社會主義改造通過以生產互助組、初級農業生產合作社以及高級農業生產合作社三階段形式的合作化運動得以實現。改造后，國家明確規定“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1958年，在國民經濟“大躍進”思想的指引下，全國農村隨即迅速掀起了大規模的人民公社化運動。農地的所有權和使用權歸集體所有，農戶僅擁有對農地的勞動權，使得農民對于土地的產權弱化，并使得土地所有權虛置，土地在運動當中逐步歸集體所有，個體農民與土地不再存在法律上的產權關系，在這一時期根本不存在農用地的流轉。這一運動嚴重侵犯了農民的經濟利益，挫傷了集體和農民的積極性，更破壞了農村的生產力，致使農業經濟的發展遭到了重大損失。十一屆三中全會的召開標志著土地集體所有制的結束，中國將開啟改革開放的航程，農村也將迎來新一輪的改革，家庭聯產承包責任制的確立就是農村所推行的一項重要改革，也是農村土地制度的一項轉折。包干到戶、包產到戶作為家庭聯產承包責任制的主要形式體現出我國特有的農地所有權和使用權的兩權分離。1978 年至1983 年期間，農村市場微觀主體地位得以初步確立，與此同時糧食供給大幅度增長。然而，此時社會仍然以政治穩定功能為主，經濟功能為輔，盡管依托于家庭聯產承包責任制的農業生產水平明顯高出集體所有制階段的生產水平，有效改善了人民的溫飽問題，但在這一時期的政策依舊不允許土地流轉。1982 年頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部憲法）以及1983 年發布的《當前農村經濟中的若干問題》（1983 年一號文件）均明確指出，任何組織或個人都不能以任何形式對土地進行買賣、出租或轉讓。1953～1983年之間的中國正處于城鎮化發展進程中的停滯階段，雖然期間經歷了載入史冊的人民公社化運動、土地改革等重要歷史時期，但對禁止土地流轉在這三十年內從未改變過。

2.3? ? 第三階段是土地流轉的限制時期（1984～2000年）

1984年以來，我國社會開始以經濟功能為主，社會穩定功能為輔。農村土地流轉制度是農業農村經濟發展的結果，是順應新時期社會功能的客觀要求，因此政府分別從政策和法律上對土地的合法流轉予以肯定，農村土地流轉制度從而得以廣泛施行，深化了其在農民心中的主體地位。1984年1月1日，中共中央發出《關于1984年農村工作的通知》（中央1號文件），將土地承包期政策明確規定為延長15年不變，并鼓勵耕地向種地能手適當集中，適當補償出讓土地使用權農戶在土地上的投資。1993年，中共中央發布《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中央11號文件），提出土地承包期再延伸到30年不變，提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法，與此同時，在條件具備的地方，適當調整土地，促進適度規模經營，這在一定程度上穩定了承包關系，激勵了農民對土地進行長期投資，提高了農村土地的生產效率。農村土地流轉政策也在同年頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部第二次修改）等法律法規中得以規范化與合法化，有效避免了承包土地因頻繁變動而造成的不必要損失。1995 年的《做好1995 年農業和農村工作的意見》提到要逐步完善農村土地流轉制度，保護農戶流轉土地的自主權利。1997年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦16號文件），明確規定不許以“兩田制”為名收回農戶部分承包地，沒有實行“兩田制”的地方不要再搞，已經實行的必須按照中央的土地承包政策認真進行整頓。1998年10月，中共中央十五屆三中全會通過《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，第一次明確提出要“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，并將“聯產承包責任制”的提法，改為“家庭承包經營”，更準確地反映了農村經營體制的實際情況。1999年1月1日第二次修訂實施的《土地管理法》雖然允許農村土地使用權的自由轉讓，但依然有較多的限制。從1984～1996 年我國的城鎮化發展進程處于穩步發展階段，為了進一步提高農村土地的生產率，國家和政府逐步放寬了農村土地的流轉政策，但仍然有比較多的約束，尚未全方面放開，僅僅保留在不禁止土地合法流轉的水平線上。

2.4? ? 第四階段是土地流轉的認可時期（2001～2007年）

從2001年初國務院批準浙江在全國率先取消糧食定購任務，放開糧食價格和放開糧食市場，帶動了新一輪的土地使用權流轉熱。2001年，中共中央發出《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中央18號文件），指出地方各級政府的農業行政主管部門要做好農村土地流轉的指導和管理工作，保護好農戶流轉土地的自主權利。同年開始發放農村土地承包經營權證，為農村土地的規范化流轉奠定了基礎。2002年8月29日，全國人大常委會通過了《農村土地承包法》，其中第二章第二節明確了承包的原則和程序。2003 年《農村土地承包法》和《農業法》正式施行，對土地流轉進行了原則性約束，也為土地流轉實踐提供了明確的法律基礎，這標志著中國農村土地流轉制度的進一步法制化。國務院辦公廳于2004 年發布的《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》，規范了土地流轉主體，明確了農村土地流轉的主體是農民，任何個人或組織都不得侵犯和剝奪。同年8月，全國人大常委于對《土地管理法》進行了修訂，第二章第十五條明確指出“農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。”2005年，中共中央發出《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中央1號文件），特別指明承包經營權流轉以及發展適度規模經營的前提是農戶自愿和自償，防止片面追求土地集中。同年3月，農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對土地流轉方式、流轉合同的簽訂以及農地流轉管理給出詳細、明確的規定：農村土地流轉不能改變土地農業用途，流轉期限不能超過約定期限，更不能損害農民和農村集體經濟組織的合法權益。2006年，中共中央公布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中央1號文件），提出健全在依法、自愿、有償前提上的土地流轉機制，在條件具備的地方探索多形式的適度規模經營。中共中央于2007年發表《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中央1號文件），規范了土地承包的經營權流轉。同年出臺的《中華人民共和國物權法》進一步明確了土地承包經營權的物權地位，確定可以通過轉包、互換、轉讓等方式進行土地承包經營權的流轉。2001～2007年，我國不斷發布一系列有關農村土地流轉的法規政策，旨在提高土地承包經營權的流轉效率以及規范化程度，統籌兼顧維護農民利益與提高農村土地資源使用率二者之間的關系。在短短七年的光景里，層出不窮的政策法規也呈現出我國對農村土地流轉的認識由禁止、限制逐漸發展為承認與贊成。

2.5? ? 第五階段是土地流轉的鼓勵時期（2008年～至今）

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會決定，要穩定和完善農村基本經營制度，允許農民在保留承包權的前提下以多種形式流轉土地經營權和使用權，發展適度規模經營，擺脫小農經濟、加速中國農業的現代化和全球化步伐。同年10月31日，中共中央發出了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，指出在自愿以及不變更土地用途的基礎上，允許農民以多種形式進行土地承包經營權流轉。2009年的《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中央1號文件）指出有關農村土地流轉市場、農民專業合作社建設和村級組織運轉經費保障方面做出了部署。2009年中央為土地流轉的加速發展還通過了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，明確規定了調解仲裁的方式、程序，為及時化解農村土地承包經營糾紛、維護當事人合法權益提供了法律依據。2010年，中共中央發布了《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，以完善農村土地承包法律法規和政策，確保農村現有土地承包關系穩定且長期不變;加強土地流轉管理和服務，健全流轉市場。2015 年中央1 號文件中提出“鼓勵發展規模適度的農戶家庭農場，完善對糧食生產規模經營主體的支持服務體系”。可見，2008年以來，我國的城鎮化進程已進入快速發展階段，政策法規更為完善明確，流轉市場更為健全穩定，這一階段的政策主要以鼓勵的方式來推動土地朝合法、有效、有序、多元的方向進行流轉，在切實保障農民權益的前提下，謀求土地利益最大化。

3? ? 土地流轉的特征

3.1? ? 土地流轉的形式狀態

3.1.1? ? 形式多樣化。農村土地流轉一般存在以下五種類型：（1）轉包。土地轉包是指承包方將全部或部份承包土地以一定條件轉包給第三方，承包方與發包方仍按原承包合同履行雙方的權利、義務關系。目前，這種形式是土地流轉最為普遍的一種形式。對土地的轉包一般分為兩種形式，即個人轉包與委托轉包（返租倒包）。個人自行轉包多發生于親屬、本村村民之間，是一種私下自發進行的協商流轉行為，流轉的土地具有規模小、期限短、分散等特征，根據相互利益關系又可分為三種情況：有償轉包、無償轉包、倒貼轉包。返租倒包多發生于外出打工農戶較多或二、三產業較發達的地方，村社集體組織收歸農戶要反租的承包地，付給農戶一定的租賃費，再將土地轉包給種田大戶或企業等，連片開發，統一經營。

（2）出租。土地租賃是指承包方保留土地承包權，將其擁有的土地經營權出租給他人或單位，按照土地承擔稅費、地力高低及生產條件情況，雙方商定或通過村組協商，出租方向承租方收取一定的租賃費。這是當前土地連片流轉的主要形式。租賃期具體分為季節性租賃和長期租賃兩種。所謂季節性租賃，就是經營者根據生產需要，向農戶包租土地的一個生產季節，或者農戶只耕種一個生產季節，其余時間將土地流轉給他人經營。雖然季節性租賃操作簡便，卻影響土地的長期規劃與使用。

（3）轉讓。土地轉讓是指承包方將其擁有的部分或全部土地的承包權和經營權一次性轉讓給第三方，原承包合同規定的內容不變，在轉讓期內由第三方履行應有的權利與義務，如上繳各種負擔提留。這種流轉形式目前尚不多見。

（4）互換。土地置換是指承包方之間為各自需要，便于耕種管理和種植業結構調整，對自已承包的土地在協商后互相調換。有學者以遼寧及本溪地區為例對農村土地流轉問題進行探析時指出，就遼寧省全省來看，這部分形式的流轉面積占土地流轉總面積的3.5%。可見這也是一種較為罕見的流轉形式。

（5）股份合作。股份合作是指承包者以土地承包經營權量化入股，共同開發， 本著利益同享、風險共擔的原則，組建土地股份合作社或股份合作公司，簽訂合同或協議，并依法公證，參與年終分紅。

3.1.2? ? 主體多元化。由于土地流轉形式多樣化，必然帶來經營主體多元化。隨著社會的發展，除農業企業、農民專業合作社、經營大戶和種植能手外，越來越多的農業科技人員和現代企業也投身參與到農村土地經營之中，逐漸成為農村土地流轉的參與主體。他們憑借資金、技術、管理的優勢與能力，把土地資本、業主資本、農民的勞力資本、社會的閑散資本聚集起來，發揮了各種資本的集聚效應，并使過去農業開發由政府單一投入轉變為政府投入為引資、業主投入為主體、社會投入為補充的多元化投入體系。由土地流轉而帶動的產業轉移、資金轉移、技術轉移在相當大的程度上整合著城鄉資源，促進著城鄉一體化和現代農業的發展。

3.1.3? ? 經營區域化。由于土地受到地形、地力等因素的影響，從而導致不同地區土地的流轉規模、用途也不盡相同。一些學者經調查分析發現，種植模式開始由原來傳統單一的糧油生產型向長效型發展，包括干果、水果、中藥材、花卉等。還有學者指出，平原的土地流轉量相比山區更多。

3.2? ? 土地流轉的經濟發展

3.2.1? ? 動機現代化。在免征農業稅之前，農戶流轉土地的主要動機是為了完成上繳的稅費任務，避免土地荒置。城鎮化進程加速后，多數村民外出打工、創業，農村又出現了有地無人耕的新現象，再加上農民有著較為強烈的惜地意識，不愿意放棄自己的土地，因此就采取了土地托管、土地流轉等方式，為了增加其收入來源，流轉的主要動機也就慢慢演變為如何增加收入，擴大種植規模。由于土地流轉的主要動機發生了變化，土地流轉的市場化現象逐漸凸顯。

3.2.2? ? 機制市場化。在過去，農村呈現出一種“熟人社會”的形態，土地流轉的行為普遍存在于農戶之間，雖然土地的轉包逐漸從無償轉包發展為有償轉包，但大多仍繼續種植糧食作物，少有經濟作物，因此土地上的收益都比較低，土地流轉的價格也存在較大差別。為改善這一情況，僅依靠行政的牽引力是遠遠不夠的。隨著農業稅的取消，施行種糧補貼等一系列惠農政策的出臺，流轉雙方以市場為導向，根據土地使用權的供求狀況、地力條件以及經營產業的經濟效益，協商確定土地使用權流轉價格，實現農業生產要素的優化配置，充分發揮流轉土地的經營權價值。另外，多元經營主體在通過對土地領域的投資后，并用現代經營管理手段進行企業化管理，引進高新技術促進傳統農業向現代化農業轉變，提高了農村生產力水平和勞動者素質，增加了農戶的經濟收入，實現了農業產量、質量、結構、效益的統一，使農業的低效弱質性得到了扭轉，大大促進了農業產業結構調整和當地經濟的發展。土地流轉的過程日益呈現出市場化的趨勢。

3.2.3? ? 規模擴大化。過去的農村土地都由農戶小規模分散承包經營，效益水平不高。后來，隨著我國城鎮化進程的加快，農村勞動力外流與農戶自主創業等現象凸顯，另外，土地流轉在趨向市場化之后，土地逐漸向多元業主集中，在一定范圍內實現了集約化規模經營，這些都造就了土地流轉規模日益擴大。據統計，目前我國農村土地流轉比例占全國耕地面積的26%，耕地流轉的主要去向仍為農戶，經營面積規模在3.33hm2以上的專業大戶超過287 萬戶，家庭農場超過87 萬個。有的地區甚至土地流轉的規模延展到將開發“四荒”也列入到進程之中，即開發荒山、荒坡、荒灘、荒水，讓地盡其用。

3.3? ? 土地流轉的規范程度

服務組織化。土地流轉遍地開花的同時，也產生了一些負面現象，如流轉過程中的糾紛與矛盾也逐漸增多。為了公平對待土地流轉的每一方權益，需要對流轉行為加以合理規范。全國許多省市按照“依法、自愿、有償”的原則切實做好了服務和引導工作，確保土地流轉能夠順利、高效地進行。如太谷縣2007年列為全國土地糾紛仲裁工作試點縣，仲裁體系比較健全，近兩年來共受理土地糾紛案件123起，其中，土地流轉案件38起，37起調解解決，仲裁1起。再如，南通市所有農村鄉鎮都依托農經部門建立了土地流轉服務中心（交易中心、市場），設立了土地流轉服務窗口，開展流轉政策咨詢、信息發布、糾紛調處、提供規范的合同文本等服務。

4? ? 土地流轉的問題

4.1? ? 微觀角度

4.1.1? ? 農民的思想認識不足。（1）戀土情結。農民認為自己的本職就是種地，將土地視為命根子，有著根深蒂固的戀土情結，因此農戶不愿輕易“放手”自己的土地。在中央出臺一系列惠農政策并全面取消農業稅后，部分農戶對現在土地的收益比較滿意，產生了小富即安的小農經濟意識，投資興業怕擔風險，務工經商怕丟地權，寧可土地撂荒或粗放耕種也不愿意流轉土地。（2）缺乏了解。由于相當一部分農戶沒有意識提高自己的文化水平，因此，對現行的土地流轉政策、法律缺乏了解，對土地的所有權、承包權和經營權的內涵缺乏認知，對土地流轉的操作缺乏研究，再加之政府的宣傳不到位，農戶很有可能對土地流轉產生誤解：認為土地一旦流轉后會永久失去承包經營權，失去最基本的生活保障;怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規模搞開發。另外，在參與土地流轉的農戶中，由于農民對高效的新流轉形式心存顧慮，轉包、出租、互換和轉讓的傳統土地流轉形式成為主流，從而導致整體流轉率偏低，資源配置無法達成利益最大化的最佳效果。（3）保障乏力。我國有著悠久的農耕文明，農民一直信奉著“面朝黃土背朝天”的生活方式，都以土地作為生存和就業的保障。對于部分缺乏務工技能的年長農民來說，耕作承包土地是唯一獲取收益以養家糊口的途徑;對于外出務工的農民來說，就業崗位和社會保障并不穩定，故把土地作為今后的生活退路。農民認為喪失了土地經營權，就相當于沒有了生活的最低“保障線”，所以在土地流轉上的態度比較慎重，不會輕而易舉地讓出土地的經營權。

回顧20年來有關中國農村土地流轉問題的一系列研究，可以看出：雖然我國的土地流轉仍面臨著種種困難與風險，但并不意味著土地流轉的工程很難在中國新社會的土地上生根、開花、結果。目前，我國土地流轉在流轉形式、流入主體、經營品種方面，總體上呈現出多元化、規模化的良好趨勢，可謂“百花齊放，百家爭鳴”。與此同時，我國土地政策隨著時代的變化與發展也始終不斷地趨向于完善與系統化。那么，如何看待現存的各種問題呢？我們也可以做出如下預見：對于微觀上多方主體的思想缺陷和利益風險問題，可以試圖通過倚靠觸手可及的行政組織和社會自治組織等途徑來進行溝通與疏導;對中介性組織的缺席問題，可以試圖組建專業性服務體系協助政府開展工作和監督地方實施權力，并在流轉過程中進行全程幫扶，如答疑、維權等工作;對于宏觀上監管不力和保障滯后問題，可以試圖建議國家修訂相關政策法規以細化問題并提供可操作性的法律依據。發現問題就是進步，解決問題就是發展，研究則是為了未來我國土地能夠更為合理與高效地流轉。

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