新型城鎮化過程中農地參與PPP模式的積極意義及法治規制

彭文

摘 要：新型城鎮化是我們在總結我國城鎮化發展過程中出現的問題基礎上提出的中國特色城鎮化發展新思路。新型城鎮化過程中農地參與PPP模式對于堅持以人的城鎮化為核心、推進農業轉移人口市民化，破除城市二元結構、推進公平共享的新型城鎮化，推進制度創新、走可持續化的新型城鎮化之路具有積極意義。

關鍵詞：新型城鎮化；農地；PPP模式；積極意義；法治規制

文章編號：1004-7026（2018）03-0005-03 中國圖書分類號：F299.21；F121.3 文獻標志碼：A

城鎮化是指隨著工業化的發展，農村人口向城鎮集中，農業人口占較大比例的傳統農業社會向非農業人口占多數的現代文明社會轉變的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢。對我們國家而言，城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求。積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。[1]諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾預言： 中國的城市化與美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩大課題。

國家統計局數據顯示，2015年我國城鎮化率為56.1%，與西方發達國家城鎮化水平相比還有不小差距。在城鎮化過程中，我國存在不少問題，比如大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后；“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出；體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展等。[2]

正是基于這些問題，黨的十八大提出要走新型城鎮化道路，即以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。城鎮化離不開基礎設施及公共服務、資金和土地，在城鎮化過程中農地參與PPP模式可以將基礎設施及公共服務、資金和土地很好地結合起來，為新型城鎮化提供新的嘗試，對于解決我國城鎮化發展中的問題大有裨益，符合黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展新理論，具有一定的理論研究意義和實踐探索價值。

1 新型城鎮化過程中農地參與PPP模式概述

公私合營（Public-Private Partnership，PPP）是指由政府發起的、在政府公共部門與私營合作方之間針對特定新建公共項目所形成的長期性合作伙伴關系，作為基礎設施及公共服務供給方面增長最快的一種融資方式，PPP模式能夠減輕政府財政壓力、滿足公共基礎設施建設和提高投資管理效率。[3]PPP模式產生于上個世紀八十年代西方國家，英國政府最早提出了 PPP概念，PPP模式對于解決基礎設施及公共服務大規模融資需求提供了比較好的范式，因此PPP模式在西方國家越來越得到廣泛的運用。實踐中，PPP模式存在多種運作模式，廣義范疇內的PPP運作模式主要包括：建造、運營、移交（BOT），建造、擁有、運營、移交（BOOT），建設、移交、運營（BTO），建造、擁有、運營（BOO）， 購買、建造及營運（BBO），運營與維護合同（O&M），轉讓、運營、移交（TOT）等等。[4]

中國官方首次使用PPP的概念是在財政部《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，《報告》明確要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”。財政部將PPP模式定義為在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。[5]此后，PPP模式在我國理論研究和實踐運用都得到較快的發展。

PPP模式產生與廣泛運用是基于：作為公共產品的基礎設施及公共服務的不可缺少性，基礎設施及公共服務建設投資資金量大、建設周期長、投資回報率一般比較低，私營部門不愿意提供此類公共產品而公共部門也沒有足夠的能力提供充足的公共產品，為了提供此類公共產品政府公共部門和私營部門建立了一種長期合作關系。通過PPP模式，政府履行了自己的職責、公共部門提供了公共產品、私營部門參與公共產品提供并獲得相應回報、使用者以較低合理的價格享受了公共產品，實現了公共利益最大化。

有一點值得注意的是，包括英國在內的西方發達國家運用PPP模式主要著眼于為公共產品生產進行項目融資，是在城鎮化、工業化已經完成的情況下解決公共產品生產的融資問題的。我們運用PPP模式是為支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制。[6]我們運用PPP模式不僅是為了公共產品提供項目融資，也是為了城鎮化建設服務的。將為城鎮化建設服務與為公共產品生產項目融資結合起來是我們運用好PPP模式的要求。城鎮化需要基礎設施及公共服務，需要資金和土地。資金和土地是基礎設施及公共服務等公共產品的生產要素，資金和土地也構成了基礎設施及公共服務等公共產品的重要價格依據。如果能夠通過一種有效的制度設計在城鎮化過程中將農地參與到PPP模式中，就可以很好的解決城鎮化對基礎設施及公共服務、資金和土地的需要，對于充分發揮城鎮化的積極功能、解決我們城鎮化中出現的問題具有重要意義。

新型城鎮化過程中農地參與PPP模式（以下簡稱農地參與PPP模式）是指城鎮化發展過程中，一些PPP項目所需土地不再按照對農地實行先征后用的方式取得，而是允許村民以集體的名義將農地作為PPP項目用地，并參與PPP項目收益分配的一種農村土地使用權流轉方式，也是PPP項目一種融資方式。如何設計農地參與PPP模式不是本文要探討的問題，本文探討的是農地參與PPP模式的積極意義和法治規制。

2 新型城鎮化過程中農地參與PPP模式的積極意義

新型城鎮化是我們在總結我國城鎮化發展過程中出現的問題基礎上提出的中國特色城鎮化發展新思路，按照“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展新理論要求不斷進行新型城鎮化的理論研究和實踐探索是我們當前和未來一項重要的任務。農地參與PPP模式對于我們推進新型城鎮化建設具有積極意義。

2.1 堅持以人的城鎮化為核心、推進農業轉移人口市民化

城鎮化是個復雜系統，目前的研究一般認為城鎮化包括人口城鎮化、土地城鎮化、經濟城鎮化、社會城鎮化4個層面。從規劃實踐的角度，關注較多的是人口城鎮化和土地城鎮化。人口城鎮化是城市人口占城市總人口的比重，是城鎮化的核心；土地城鎮化是指城市土地占城市總用地的比重，是城鎮化的載體。[7]

在“土地城鎮化”和“人口城鎮化”方面，我國存在兩個突出特點：一是“土地城鎮化”快于人口城鎮化。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了203萬hm2。二是大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。[8]

產生以上問題的原因很多，其中比較直接和重要的有：一是土地財政。地方政府從土地出讓中獲得的收入構成了最主要的地方收入來源。以2011年為例，全國土地出讓收入為3.1萬億元，占當年地方財政收入的比重高達60%；在一些沿海大城市，如上海、北京、杭州等，土地出讓收入等于甚至超過了地方預算收人，因此，土地出讓收入也被稱為預算收人之后的“第二財政”。[9]由于國家壟斷土地一級市場，地方政府可以從出讓土地中獲得主要財政收入，就不可避免出現推高地價房價的沖動，同時會降低對城市工商業經濟、服務業的重視；地價房價的高企對于工商業和服務業的發展都是不利的，同時地價房價高企直接導致城鎮生活成本的上升。二是城鄉分割。城鄉分割的戶籍制度對進城農民的影響遠不只是“難以真正市民化”可以概括，事實上，戶籍制度已經導致城市內部形成了“二元社會”分割的現象。這種新的“二元社會”分割在城市內部的居住空間上、在勞動力市場上，甚至是在心理層面上廣泛存在。[10]二元體制使農民工及其家屬既沒有市民身份，也沒有在生活成本高企的城鎮定居的物質基礎，也缺乏對未來生活的預期，所以選擇候鳥式的兩棲生活。

對癥下藥，解決問題要在兩方面下手。一是政府逐步改變對土地財政的依賴，把土地視為實現新型城鎮化的載體和要素，而不是短期獲得財政收入的主要手段。通過營造低生活成本、低創業成本的城市生態，打造“宜于居住”“宜于創業”城市新氛圍，吸引人口和產業的集聚。二是按照城鄉統籌、城鄉一體的思路，解決農民市民化問題。采取農地參與PPP模式改變新型城鎮化過程中部分土地供應模式，讓部分農地以參與PPP模式進入公共服務生產領域，這樣可以極大降低公共服務的價格；農民也可以通過獲得投資收益形式得到長期穩定的收入，對于穩定農民生活預期，完成市民化轉化具有積極意義。

2.2 破除城市二元結構、推進公平共享的新型城鎮化

由于過去傳統粗放的城鎮化模式，戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，嚴重影響了我國城鎮化質量。城市二元結構的內涵有狹義和廣義兩種觀點。狹義城市二元結構認為，城市中由于存在著戶籍身份差別、制度因素和社會因素造成的收入差距加大、社會分化日趨加劇的兩大階層 ：城市居民和農民工，二者在收入、就業、住房、公共服務、社會保障的方面存在顯著差距，使兩大階層相對固化；廣義城市二元結構認為，城市二元結構的兩大階層，除農民工外，還包括企業改制后的下崗職工、從事中低端行業的居住在城市棚戶區和城中村的低收入居民，如大學畢業生低收入聚居群體“蟻族”。[11]

城市二元結構造成社會矛盾增多，嚴重破壞城市正常生態。破解城市二元結構必須堅持以人為本、公平共享的原則。以人的城鎮化為核心，采取措施推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。在新型城鎮化背景下，解決狹義城市二元結構還必須通過制度設計科學分配土地收益，讓農民共享城市化過程中的土地收益。農地參與PPP模式是一條可行的、有效的讓農民分享土地城鎮化收益的方式，其實質就是農業轉移人口“帶資進城”。農業轉移人口“帶資進城”分擔市民化需個人承擔成本，以通過市場化手段，將農業轉移人口在農村擁有的各種資源轉化為資產，推動農業轉移人口“帶資進城”，沖抵其市民化的高額成本。[12]

2.3 推進制度創新、走可持續化的新型城鎮化之路

隨著改革開放開啟的城鎮化已經走過了30多年，30多年的城鎮化屬于傳統的粗放式的城鎮化。這個城鎮化主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗和非均等化基本公共服務來推動的。隨著我國農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇和戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市二元結構矛盾日益凸顯等等，傳統的粗放式的城鎮化已經不可持續。

筆者曾在農村調研，聽到一句話，說現在農民是“不愿進城進不了城、進了城后變貧民”，這句話真實反映了在城鄉二元結構和城市內部二元結構下城鎮化面臨的問題。新型城鎮化必須破解城鄉二元結構和城市內部二元結構，按照五大發展新理論要求，對現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度、行政管理等制度進行創新發展，打破城鄉利益固化格局，沖破制約農業轉移人口市民化的藩籬，真正實現城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的新城鎮化之路。

加快農業轉移人口市民化，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，健全常住人口市民化激勵機制，推動更多人口融入城鎮。深化戶籍制度改革，實施居住證制度，健全促進農業轉移人口市民化的機制，[13]成為“十三五”規劃的一個重要內容。李克強總理指出改革要相忍為國、讓利于民。[14]農地參與PPP模式體現了對農民利益的保護，可以激勵農村轉移人口市民化。農地參與PPP模式對于戶籍管理、土地管理、行政管理等制度創新，打破城鄉利益固化格局，打破制約農業轉移人口市民化的藩籬具有積極意義。

3 新型城鎮化過程中農地參與PPP模式的法治規制

PPP模式作為基礎設施及公共服務供給方面的一種融資方式所涉利益主體多元，法律關系復雜，加之PPP模式存在多種運作模式，對PPP模式進行法治規制對于明確各方權利與義務，減少法律糾紛，順利推進項目是必要的。

財政部為科學規范地推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），根據《預算法》、《政府采購法》、《合同法》、《 國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《 國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等法律、法規、規章和規范性文件，制定了指南。[15]該指南對PPP模式做了全面詳盡的指引，具有很強的操作性，對規制PPP模式具有統領作用。農地參與PPP模式可以參考該指南的引導，但是由于農地參與PPP模式屬于PPP模式的創新運用，還有一些問題需要通過法治手段解決。

農地參與PPP模式首先要解決的問題是農地產權制度改革。國家新型城鎮化發展規劃的發展目標之一是城鎮化體制機制不斷完善。戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度改革取得重大進展，阻礙城鎮化健康發展的體制機制障礙基本消除。[16]在農地產權制度改革方面，可以本著城鄉統籌發展、城鄉一體原則，從保護農民利益，讓農民共享城鎮化發展利益出發，允許一部分農地參與PPP模式，允許農民“帶資進城”。

農地參與PPP模式第二個要解決的是村集體在PPP項目中的法律地位問題。按照定義PPP模式是由政府發起的、在政府公共部門與私營合作方之間針對特定新建公共項目所形成的長期性合作伙伴關系。《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）第三條規定，本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。農地參與PPP模式中參與PPP項目的農村集體組織不宜以PPP定義中的私營合作方的主體地位出現，也不宜以《指南》中的社會資本和其他參與方的主體地位出現，僅以PPP項目土地提供者的主體地位參與項目為宜，不參與合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。這需要特別的法規規章等規范性文件加以確定。

農地參與PPP模式第三個要解決的是農民土地權益保障問題。《指南》第六條規定，投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。這是選擇PPP項目的依據和標準。以此判斷，農地參與PPP模式農民獲得長期穩定的土地收益還是有保障的。結合農地參與PPP模式是以項目土地提供者的地位出現，不參與合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等，可以將參與PPP項目的農村集體組織視為土地租金收取者，在將土地投入到項目時通過合同予以明確，并由政府或公共部門予以擔保。

注釋：

[1]《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》.

[2]《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》.

[3]梁冬玲.PPP模式建設項目隱性風險研究[D].哈爾濱：東北林業大學，2014.

[4]百度百科PPP模式[DB/OL].

http：//baike.baidu.com/link？url=UJP7Cvbj6VqNZSQO3

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o19DvbcdG.

[5]陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發展、模式、困境與出路[J].國際經濟評論，2015第4期.

[6]財政部.關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告[R].